เส้นทางสู่ ‘การกระจายอำนาจ’ ที่หลายฝ่ายในสังคมพยายามร่วมกันขับเคลื่อนในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ส่อเค้าต้องสะดุด ภายหลังรัฐบาลเพื่อไทยประกาศเดินหน้านโยบาย ผู้ว่าฯ CEO ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่า เป็นแนวคิดที่ต้องการรวบอำนาจกลับมาที่ศูนย์กลาง แทนที่การกระจายอำนาจไปให้ท้องถิ่นจัดการตนเอง
ในฐานะนักวิชาการที่ทำงานด้านการกระจายอำนาจมาอย่างต่อเนื่อง รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย วิเคราะห์สถานการณ์ในปัจจุบัน พร้อมมอง ‘รูปแบบ’ และ ‘ความเป็นไปได้’ ของการกระจายอำนาจ ที่มีเงื่อนไขรายละเอียด เต็มไปด้วยความซับซ้อน
หากมองถึงจุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจ รศ.ตระกูล เห็นว่าต้องมองย้อนไปในช่วงการปฏิรูปการเมือง ที่เกิดรัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเกี่ยวกับการกระจายอำนาจ นำมาสู่กฎหมายแผนปฏิบัติขั้นตอนการกระจายอำนาจที่ชัดเจน ทั้งปรับรูปแบบโครงสร้าง ถ่ายโอนกระจายอำนาจ ปรับสัดส่วนรายได้ท้องถิ่น จากร้อยละ 4-5 เป็นร้อยละ 35
ภายหลังมีการเลือกตั้งพรรคไทยรักไทยชนะแบบแลนด์สไลด์ และคาดว่า ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกฯ จะขับเคลื่อนการกระจายอำนาจเต็มที่ แต่คณะกรรมการกระจายอำนาจที่ ทักษิณ เป็นประธานกระจายอำนาจโดยตรง กลับมอบให้ จาตุรนต์ ฉายแสง รองนายกฯ ขณะนั้นเป็นผู้รับผิดชอบ ทำให้การขับเคลื่อนตามระบบราชการ
“ขณะที่ นายกฯ ทักษิณ ไปขับเคลื่อนการบริหารแบบรวมศูนย์ ปรับรูปแบบการบริหารราชการแบบภูมิภาค เป็น ซุปเอร์ซีอีโอ สวนทางกับการกระจายอำนาจ ทั้งที่มีกระแสการเรียกร้องการจัดการตนเองในหลายพื้นที่ทั้ง เชียงใหม่ ภูเก็ต ระยอง”
จัดสรรเค้ก 3 ก้อน กรอบแนวทางกระจายอำนาจ
จนกระทั่งช่วงเลือกตั้งล่าสุด พรรคก้าวไกล หยิบประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจมาเป็นธงขับเคลื่อนทางการเมือง หลายคนมองว่าเป็นความคิดสุดโต่งเลือกผู้ว่าฯ ทุกจังหวัด รศ.ตระกูล มองว่า แนวคิดของก้าวไกลไม่มีพิมพ์เขียวรายละเอียด เหมือนจะสร้างบ้านจะมีรูปสเก็ตช์อย่างเดียวไม่ได้ ต้องมีพิมพ์เขียวครอบคลุมทั้ง 3 เรื่อง อำนาจ งบประมาณ และคน จะเอาอย่างไร และไม่แน่ใจว่าถ้าก้าวไกลได้เป็นรัฐบาลจะยอมกระจายอำนาจเต็มที่แบบที่ก้าวไกลพูดหรือเปล่า ถ้ากระจายอำนาจเต็มที่ ภารกิจหน้าที่ของส่วนกลางจะเหลือครึ่งเดียว คอนเซปต์นี้จะยอมไหม เวลาได้อำนาจรัฐมาแล้ว ทุกรัฐบาลแม้แต่ไทยรักไทยก็คิดแบบเดียวกัน
“พรรคก้าวไกล มีเจตนาดี แต่ยังขาดทีมงานที่ประสบการณ์ ในระบบที่ต้องดูอย่างละเอียด และใจร้อนเกินไป ธนาธร (จึงรุ่งเรืองกิจ ประธานคณะก้าวหน้า) ออกไปพูดหลายพื้นที่ตอนหาเสียง แต่ไม่มีพิมพ์เขียว มีแต่กรอบไอเดีย ได้คะแนน ได้ความนิยม แต่การบริหารจริง ๆ ทำไม่ได้”
กระจายอำนาจทุกพื้นที่ทั้งประเทศ เกิดยาก !
การบริหารรัฐไทยที่ผ่านมา 131 ปี มีความสลับซับซ้อนเชิงการบริหาร งบประมาณ อำนาจหน้าที่ กูรูทางการกฎหมาย ทั้ง มีชัย ฤชุพันธุ์ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ พยายามไขปมปัญหาแต่ก็ยังแก้ไม่ได้ อำนาจบริหารรัฐไทยเกิดจากตัวกฎหมาย ทุกวันนี้กฎหมายที่ผูกแน่นมากคือ กฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม และกฎหมายเฉพาะที่บอกว่าอำนาจเป็นของรัฐมนตรีกระทรวงนั้น กระทรวงนี้ ซึ่งงบฯ ก็จะจัดให้ตามอำนาจหน้าที่
“การกระจายอำนาจมันสลับซับซ้อนมาก ถ้าพูดในภาพรวมทั้งประเทศยาก อีกแนวทางหนึ่งคือ เลือกเฉพาะเมืองสำคัญที่คิดว่ามีศักยภาพ มีความพร้อมเป็นศูนย์กลางพัฒนาเศรษฐกิจ ขับเคลื่อนด้านต่าง ๆ ประชาชน มีความพร้อม เช่น ภูเก็ต จังหวัดจัดการตนเองได้ไหม รัฐบาลไทยรักไทย รองนายกฯ สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ เคยประกาศจะไม่ยอมให้ภูเก็ตจัดการตนเอง เพราะลงทุนไปจำนวนมาก คนภูเก็ตก็ไม่พอใจ ในขณะที่รัฐมองเรื่องการลงทุนก็หวังเก็บเกี่ยว แต่สำหรับประชาชนก็มองอีกด้านเรียกร้องการจัดการตนเอง สะท้อนที่ผลการเลือกตั้ง 14 พ.ค. ที่ผ่านมาพรรคก้าวไกลได้หมด”
ความแตกต่าง ชนบท-เมือง ข้อจำกัดจัดสรรงบประมาณ
เรื่องงบประมาณมีคำถามว่าถ้า จ.ภูเก็ตจะจัดการตนเองแล้วขอส่วนแบ่งรายได้ ทั้งจากภาษีนิติบุคคล ภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่เก็บจากภูเก็ตให้เป็นของภูเก็ตทั้งหมดจะยอมไหม หรือ ถ้าพื้นที่ที่มีรายได้สูงทั้งหมดขอแบ่งสัดส่วนรายได้ รัฐบาลจะเหลืออะไร สิ่งที่เรียนมาตั้งแต่ปี 2516 คือ รัฐบาลกลางจะต้องเก็บรายได้จากแหล่งที่มีรายได้สูง เข้ามาสู่รัฐบาลกลางแล้วเกลี่ยไปให้พื้นที่ยากจน ดังนั้นหากปรับเป็นจังหวัดจัดการตนเองหมดแล้วรัฐบาลจะเอาเงินจากที่ไหน ดังนั้นการกระจายอำนาจที่ควรจะเป็นจะต้องมาตั้งหลักกัน โดยหากมอง จ. ภูเก็ต จะเห็นว่าระบบบริหารที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ไม่สามารถขับเคลื่อนการพัฒนาภูเก็ตให้ทันต่อภาคเอกชนได้
ในส่วนของ จ.เชียงใหม่ ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าจะเป็นจังหวัดจัดการตนเองได้ทั้งหมดหรือไม่ ต้องถามว่า เชียงใหม่เจริญทุกพื้นที่หรือไม่ จะมีพื้นที่นครเทศบาลเชียงใหม่กับพื้นที่โดยรอบ แต่ถ้าเลยออกไปแม่อาย แม่จัน กัลยาณิวัฒนา ก็เป็นเขตชนบทรายได้น้อย จะเลี้ยงตัวเองได้หรือไม่ หรือถ้าจะปรับรูปแบบเฉพาะพื้นที่เขตเทศบาลและพื้นที่โดยรอบได้หรือไม่ เป็นอีกรูปแบบหนึ่งที่คิด เพราะจังหวัดที่จะสามารถทำได้จริง ๆ อาจมีแค่ ภูเก็ต ปริมณฑล ส่วนขอนแก่น นครราชสีมา ก็ทำไม่ได้เพราะแหล่งรายได้ยังอยู่ในเขตเมือง พื้นที่รอบนอกยังมีรายได้น้อย ไม่อย่างนั้นจะกลายเป็นเตี้ยอุ้มค่อม เก็บภาษีไปช่วยชนบท ทำให้เกิดความขัดแย้งในพื้นที่จังหวัด
“การกระจายอำนาจ ต้องคิดถึงเค้ก 3 ก้อน ที่ผมว่าไว้ อำนาจ งบฯ คน และต้องคิดถึงบทบาทของรัฐส่วนกลาง ที่จะต้องดูแล ปัญหาประชาชน ปัญหาบางปัญหาไม่คุ้มที่จะลงทุนโดยองค์กรท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่ง จำเป็นต้องใช้รัฐไปลงทุน เช่น การจัดการศึกษาระดับอุดมศึกษา ท้องถิ่นจัดได้หรือไม่ จะทำได้ก็แค่ระดับอนุบาล ศพด. หรือยกระดับอาชีวะ ส่วนเรื่องถนนหนทาง การดูแลคนชราก็ให้ส่วนกลางทำ”
เดินทีละขั้น… มองนอกกรอบเชิงพื้นที่จังหวัด
รศ.ตระกูล อธิบายเพิ่มว่า ในเรื่องการปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจ ยังไม่มีใครกล้าฝ่ากรอบแนวคิดเรื่องพื้นที่ ยังคิดเป็นจังหวัด ข้ามไม่ได้ อยู่จังหวัดนั้นก็ต้องจังหวัดนั้น ซึ่งคิดแบบนั้นไม่ได้ต้องมาขีดวงกันใหม่ แต่ระบบบริหารรัฐไทยยังออกจากกรอบนี้ไม่ได้ กฎหมายอื่น ๆ หน่วยงานอื่น ๆ ยืนอยู่บนฐานโครงสร้างจังหวัดหมด ดังนั้นถ้าจะกระจายอำนาจก็เลือกพื้นที่ที่มีความพร้อมที่จะให้อำนาจเขาดูแลตัวเอง โดยทำในเชิงพื้นที่
การขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ คุณต้องสร้างเป็นบันไดทีละขั้น เช่น ภาคเหนือ พื้นที่อะไรที่คุณคิดว่าเป็นจุดศูนย์กลางเศรษฐกิจ สังคม วัฒธรรม ก็เลือกพื้นที่นั้นก่อน และอย่าไปคิดว่า ต้องเป็นจังหวัดเดียว อาจคิดเป็นแอเรียที่คาบเกี่ยว เช่น ล้านนา ที่รวมเชียงใหม่ ลำพูน ลำปาง กำหนดให้เป็นเขตที่การปกครองตนเอง ต้องมานั่งคุย ศึกษาทำพิมพ์เขียว ภาคอีสาน ขอนแก่น เจริญเฉพาะนครขอนแก่น แต่ยังขาดการเชื่อมกับ นครอุดรฯ นครโคราช ทั้งที่ ถนนสายมิตรภาพเชื่อมกันหมด โคราช ขอนแก่น อุดร แต่ความเชื่อมโยง ระบบการบริหาร ระบบปกรองมันไม่เกิด แต่ถ้ามันเกิดได้ ถนนสายโคราช ขอนแก่น อุดรฯ แนวนี้จะเป็นแนวที่ ขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ เมืองที่มีศักยภาพสูง
ผู้ว่าฯ CEO ย้อนแย้งกระจายอำนาจ
“การกระจายอำนาจ ถ้าจะบรรลุผลได้จริง ต้องดูที่นโยบายรัฐบาลว่าคุณเอาจริงหรือเปล่า รัฐบาลเศรษฐา เข้ามาเดือนกว่า ยังไม่พูดเรื่องการกระจายอำนาจเลย พูดแต่เรื่องแจกเงิน และผมไม่รู้ว่าคณะกรรมการกระจายอำนาจจะให้ใครไปนั่งประชุม รองนายกฯ ภูมิธรรม (เวชชยชัย) หรือ จะให้ รองนายกฯ อนุทิน (ชาญวีรกูล) หรือ ก็ไม่ได้เพราะไม่ใช่พรรครัฐบาล เศรษฐาคงไม่ไปนั่งเอง สมัยรัฐบาลประยุทธ์ ให้ อ.วิษณุ เครืองาม เป็นการกระจายอำนาจแบบราชการ ไม่มีอะไรใหม่”
พรรคเพื่อไทยหรือรัฐบาลเศรษฐา เขียนเรื่องกระจายอำนาจนิดเดียว แต่สิ่งที่ย้อนแย้งคือคุณขับเคลื่อนนโยบาย ผู้ว่าฯ CEO ที่เป็นอิทธิพลต่อเนื่องมาจากไทยรักไทยเดิม ปรับรูปแบบการบริหารราชการส่วนภูมิภาคใหม่ ให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัด บริหารแบบ ซีอีโอ ในรัฐบาลนี้เคยมีใครเคยพูดเรื่องกระจายอำนาจบ้าง ไม่เห็นเลย หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างกระทรวงมหาดไทย ทีมที่ปรึกษานายกฯ ไม่มีใครเคยพูดเรื่องกระจายอำนาจสักคน รัฐบาลเพื่อไทยจะเน้นให้ผู้ว่าราชการจังหวัดบริหารงาน ขับเคลื่อนตามนโยบายของรัฐบาลนี้ให้ได้
“นโยบายเพื่อไทยมีธงทางการเมือง ธงทางการของเขา ต้องการคุมกระบวนการ และกลไกเพื่อการเลือกตั้งครั้งหน้าให้ได้พูดง่าย ๆ ถ้าเขาจะคุมธงเพื่อชนะการเลือกตั้ง ธงแรกที่ต้องทำคือต้องเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อให้ประสบชัยชนะทางการเมือง คุณดูแล้วกันรูปแบบใหม่ ๆ จะออกมาแน่อน แต่ถ้าเขาไปชูธงเรื่องการกระจายอำนาจเขาเสร็จก้าวไกล เพราะฉะนั้นการกระจายอำนาจภายใต้รัฐบาลชุดนี้ เราจะยังไม่เห็น เราจะเห็นกลาย ๆ แบบทำได้เท่าที่ทำได้”
สร้างฐานอำนาจทางการเมือง ปมฉุดรั้งกระจายอำนาจ
รศ. ตระกูล วิเคราะห์ว่า ถ้าคุณเป็นรัฐบาลที่กำลังสร้างฐานอำนาจทางการเมือง คุณจะกระจายอำนาจไปให้ใครก็ไม่รู้หรือ ต้องรวบอำนาจ ซึ่งผู้ว่าฯ ซีอีโอ หรือ ซุปเปอร์ซีอีโอคือการรวบอำนาจ นายกฯ คือ ซุปเปอร์ซีอีโอใหญ่ มีซีอีโอย่อย ๆ ถูกสั่งการ ถ้ากระจายอำนาจบางพื้นที่รัฐบาลก็จะคอนโทรลไม่ได้ ใช้เป็นกลไกสำหรับการเลือกตั้งในอนาคต ดังนั้น “ตราบเท่าที่รัฐบาล ยังไม่มีความมั่นคง เรื่องฐานอำนาจทางการเมือง การกระจายอำนาจก็จะไม่เกิด”
นอกจากนี้ โอกาสที่ประเทศไทยทั้งแผ่นดินจะกระจายอำนาจทั้งหมดทำยาก เพราะยังมีข้อกังขาของฝ่ายรัฐ เขากลัวเรื่อง Autonomy ความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง กลัวว่าจะเป็นชนวนให้แยกตัวออกไป เขากลัวแบบยีนคนที่เป็นทหารฝ่ายความมั่นคง แบบฝังรากว่าจะกระทบกับความมั่นคง
กทม. โมเดลต้นแบบกระจายอำนาจที่ยังมีอุปสรรค
รศ.ตระกูล อธิบายว่า ประเด็นที่ต้องคิดต่อ คือถ้ากระจายอำนาจแล้วองค์กรปกครองท้องถิ่น ที่มีทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด มีข้าราชการ เทศบาลมีพนักงานเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล มีระบบการบริหารงานส่วนบุคคลของใครของมัน เมื่อมารวมกันระบบบริหารจัดการจะทำอย่างไร
โมเดลต้นแบบต้องศึกษาของ กทม. กว่าจะมาเป็นอย่างทุกวันนี้ต้องย้อนกลับไปสมัยที่ค่อย ๆ ขยับ จากเทศบาลนครกรุงเทพ เทศบาลนครธนบุรี มาเป็นนครหลวงกรุงเทพธนบุรี แล้วมีการออก พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินกรุงเทพมหานคร มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. ถ่ายโอนข้าราชการ กว่าจะมาถึงวันนี้ใช้เวลาเกือบ 50 ปี แต่ทุกวันนี้ กทม. ก็ยังมีปัญหาอุปสรรคอยู่พอสมควร
พรรคการเมืองทุกพรรค ควรต้องมีนโยบายที่เป็นรูปธรรมชัดเจนว่า การกระจายอำนาจของคุณ คุณต้องการแค่ไหน หรือ ต้องมีความชัดเจนว่าระบบการบริหารงานของรัฐจะเป็นอย่างไร ระบบมหาดไทยที่เป็นอยู่ทุกวันนี้ ผู้ว่าฯ ที่แต่งตั้งมาจากมหาดไทยอย่างเดียว บางครั้งเราก็ได้คนเก่ง บางครั้งเราก็ได้คนที่ไม่มีขีดความสามารถเชิงบริหาร ทำอย่างไรถึงจะปรับระบบบริหารอย่างซีอีโอที่คุณอยากจะเป็น หรือระบบภูมิภาคจะทำยังไงให้ได้นักบริหารมืออาชีพ ที่เป็นตัวแทนของรัฐบาลอย่างแท้จริง ระบบการสรรหาคนที่จะมาบริหารมันต้องดี ถ้าไม่ได้คนที่มีคุณภาพเชิงการบริหารมีศักยภาพจริงก็ลำบาก
“ระบบที่ขึ้นกับมหาดไทยอย่างเดียว มันรองรับเมืองบางเมืองไม่ได้ บางเมืองต้องได้อย่าง ผู้ว่าฯ หมูป่า ที่พื้นฐานไม่ใช่คนจบรัฐศาสตร์ นิติศาสตร์ แต่จบวิศวกรรมศาสตร์ มีศักยภาพ ขีดความสามารถด้านการบริหารจัดการ ทำยังไงถึงจะเปิดกว้างได้แบบนั้น ถ้าจะทำแบบนั้นได้ความชัดเจนตรงนั้นมันต้องมี ต้องชัดเจนว่ายังต้องการภูมิภาคอยู่ไหม ถ้าไม่ต้องการกระจายอำนาจเต็มรูปแบบ จะจัดระบบความสัมพันธ์ของจังหวัดที่คุณกระจายอำนาจ กับส่วนกลางอย่างไร ถ้าจัดการไม่ได้ก็ลำบาก เพราะบางพื้นที่ไม่ได้ขึ้นกับรัฐบาล เขาบอกไม่ได้เลือกตั้งคุณมา รัฐบาลจะเอายังไง เพราะฉะนั้นนโยบายตรงนี้ยังอีกยาวไกล”
ติดตามซีรีส์ มหานครภูมิภาค
- พลัง ‘กลุ่มประชาสังคมใหม่’ ปลุกกระแสจัดการชีวิตตนเอง
- จับสัญญาณ ‘แดง’ เปลี่ยนเป็น ‘ส้ม’ เมื่อชนชั้นกลางต้องการลุกขึ้นมากำหนดชีวิตตัวเอง
- คนท้องถิ่น…ขอจัดการตนเอง
- โหล่งฮิมคาว ต่อยอดจุดแข็งชุมชน ปั้นเศรษฐกิจสร้างสรรค์
- ถอดรหัส โหล่งฮิมคาว ต้นแบบการจัดการตนเองของชุมชน
- ‘สภาอาหารปลอดภัย’ เมื่อชาวเชียงใหม่รวมพลัง ลุกขึ้นมาแก้ปัญหาของตัวเองด้วยตนเอง
- ‘จังหวัดจัดการตนเอง’ ความหวังที่เข้าใกล้ความจริงของชาวเชียงใหม่ I ชำนาญ จันทร์เรือง
- รถไฟฟ้าฝีมือคนไทย ขบวนแรกของประเทศ ป้ายทะเบียน “ขอนแก่น”
- “ขอนแก่น” ระบบรางเปลี่ยนเมือง
- “ขอนแก่น” เมืองที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างล่าง
- “ภูเก็ต” เกาะแห่งความสุขสำหรับทุกคน
