ความยากจนข้ามรุ่น เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่เรื้อรังมาตั้งแต่อดีต และมีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้นในอนาคต
แม้สัดส่วนคนจนจะลดลง แต่ยังมีคนจนส่วนหนึ่งที่ยังติดอยู่ในกับดักความยากจนมาเป็นเวลานาน โดยขาดโอกาสที่จะรับผลประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ และยังคงส่งต่อความยากจนไปสู่รุ่นลูกหลาน
ข้อมูลจาก ระบบบริหารจัดการข้อมูลการพัฒนาคนแบบชี้เป้า ปี 2565 หรือ TPMAP (Thai People Map and Analytics Platform) พบว่า ครัวเรือนที่มีแนวโน้มจะตกอยู่ในความยากจนข้ามรุ่น มีอยู่ถึง 597,248 ครัวเรือน หรือคิดเป็นร้อยละ 15 ของครัวเรือนที่มีเด็กและเยาวชนเป็นสมาชิก นอกจากนี้จำนวนครัวเรือนยากจนข้ามรุ่นยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นจากการแพร่ระบาดของโควิด-19
หากวิเคราะห์ลักษณะพิเศษของครัวเรือนยากจนข้ามรุ่นจะพบว่า ส่วนใหญ่ไม่มีเงินออม การศึกษาต่ำ และอัตราการพึ่งพิงสูง ซึ่งการขาดโอกาสทางการศึกษาและทักษะความรู้ที่จำเป็นต่อการประกอบอาชีพ ส่งผลต่ออนาคตของเด็กในครัวเรือนยากจนข้ามรุ่น เด็กกลุ่มนี้ต้องเข้าสู่ตลาดแรงงานในฐานะแรงงานทักษะต่ำหรือแรงงานกึ่งมีทักษะเท่านั้น
นอกจากจะส่งผลกระทบกับรายได้และคุณภาพชีวิตของเด็กในอนาคตแล้ว ยังส่งผลต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม ขณะเดียวกัน ระบบการคุ้มครองทางสังคมของไทยยังมีช่องว่างและระดับสิทธิประโยชน์ที่ได้รับยังไม่เพียงพอต่อความจำเป็นพื้นฐานในการดำรงชีวิต
เช่น ปัญหาการตกหล่นการจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อเลี้ยงเด็กปฐมวัย ที่มีถึงร้อยละ 30 ของครัวเรือนที่มีสิทธิ์เข้าข่ายรับเงินอุดหนุน ปัญหาการเข้าถึงสถานรับเลี้ยงเด็ก 0-2 ปี ยังเป็นอุปสรรคต่อครัวเรือนจำนวนมาก ขณะที่วัยแรงงานจำนวนมากขาดหลักประกันทางรายได้ที่เหมาะสม
ในปี 2564 มีจำนวนแรงงานนอกระบบประกันสังคมหรือสวัสดิการพนักงานของรัฐจำนวนเกือบ 20 ล้านคน หรือร้อยละ 52 ของกำลังแรงงานรวม ซึ่งแรงงานกลุ่มนี้ขาดประกันรายได้เมื่อเจ็บป่วย ทุพพลภาพ หรือว่างงาน ขณะที่การเข้าสู่ระบบการออมแบบสมัครใจที่รัฐจ่ายสมทบให้ ก็มีคนเข้าร่วมในอัตราสัดส่วนที่น้อยเพียงร้อยละ 35 ส่วนการจ้างงานในรูปแบบแพลตฟอร์มก็ยังไม่ได้รับการคุ้มครองตามกฎหมายแรงงาน ซึ่งถือเป็นความเสี่ยงที่จะได้รับการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม ขณะเดียวกัน ผู้สูงอายุยังขาดสวัสดิการทางสังคมที่จำเป็นต่อการมีคุณภาพชีวิตที่ดี ในปี 2563 มีผู้สูงอายุที่ตกอยู่ในความยากจนสัดส่วนร้อยละ 8.30 ขณะที่ยังมีผู้สูงอายุอีกส่วนหนึ่งที่ตกอยู่ในภาวะพึ่งพิงและยังไม่ได้รับการดูแลที่เหมาะสม มีผู้สูงอายุที่สามารถเข้าถึงระบบบริการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขในระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ร้อยละ 54.20
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 จึงวางยุทธศาสตร์ในการแก้ปัญหาคนจนข้ามรุ่นพร้อม ๆ กับการเพิ่มระบบคุ้มครองทางสังคมควบคู่กัน
วันฉัตร สุวรรณกิตติ รองเลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือ สภาพัฒน์ กล่าวถึงการทำงานในเชิงยุทธศาสตร์ตามแผนพัฒนาฯ ฉบับนี้ว่า ปัญหาคนจนข้ามรุ่นถือเป็นเรื่องเร่งด่วนในระยะ 5 ปีนี้ ที่ต้องแก้ให้สำเร็จและยั่งยืน
“ไทยทำเรื่องนี้ก้าวหน้าเป็นลำดับ ในช่วง 10 ปี คนจนลดลงในเชิงตัวเลข แต่จะยังมีคนจนที่ได้รับมรดกคนจนมา เรียกว่า คนจนข้ามรุ่น พ่อแม่จนโอกาส เด็กเกิดมามีโอกาสที่จะขาดการพัฒนาโอกาสของตัวเองสูงมาก ครัวเรือนยากจนเป็นสาเหตุหนึ่งเลยที่ทำให้ไทยไม่หลุดพ้นจากความจนยั่งยืนได้ แผนพัฒนาฯ นี้ เลยจะทำให้มรดกไม่ตกไปสู่ลูกหลาน แม้จะเกิดในครอบครัวยากจน แต่เขาก็ต้องมีโอกาสเรียนหนังสือ โอกาสมีรายได้ งานที่มั่นคงมีอาชีพที่มีทักษะสูงขึ้น”
มีเครื่องมืออะไร ถึงจะสำเร็จตามที่ตั้งเป้าไว้? รองเลขาธิการสภาพัฒน์ ออกตัวทันทีว่าคนจนในเชิงตัวเลขอาจไม่หมดจนเท่ากับศูนย์ แต่ว่าเด็กในครัวเรือนยากจนต้องมีโอกาสเข้าถึงการพัฒนา ซึ่งเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องของตัวหน่วยงานภาครัฐ แต่เป็นเรื่องของกลไกภาคี ที่จะเข้าไปตัดตอนวงจรคนจนข้ามรุ่น ให้โอกาสในการเรียนหนังสือ ป้องกันไม่ให้เด็กหลุดจากระบบการศึกษา ทำให้เขามีทักษะเพิ่มมากขึ้นในโลกสมัยใหม่ เข้าถึงข้อมูล
“เกิดมาจากครัวเรือนยากจน โอกาสเรียนหนังสือน้อย รายได้น้อย วัฏจักรวนอยู่แบบนี้ ทำยังไงจะทำให้หายไป ตัดตอนตรงไหนก็ได้ ทำให้เขามีโอกาสในการพัฒนาตนเอง เรามีคำที่สำคัญมาก คือ เพิ่มรายได้ ลดรายจ่าย สร้างโอกาส”
เคาะประตูแก้จนสู่นโยบาย
แผนฯ 13 จะขับเคลื่อนผ่านกลไก 3 ลักษณะ คือ กลไกนโยบาย เสนอมอบหมายให้หน่วยงานภาครัฐทำต่อ สอง กลไกเชิงภารกิจ หน่วยงานรัฐต้องถ่ายแผนทั้งสองระดับไปสู่การปฏิบัติ กลไกระดับที่สาม คือ กลไกระดับพื้นที่ ซึ่งมีบทบาทสำคัญมาก สภาพัฒน์จะเข้าไปร่วมขับเคลื่อนโดยตรงกับระดับตำบล ท้องถิ่น ทำงานร่วมกัน เข้าถึงเจ้าของปัญหา และนำมาถอดบทเรียนสู่การออกแบบในเชิงนโยบาย
“ทีมปฏิบัติการที่วางไว้ คือ ระดับตำบลที่จะต้องไปทำหน้าที่ เรียกว่า KNOCK KNOCK! เป็นศัพท์ คือการเคาะประตูบ้าน หาทางที่จะสนับสนุนครัวเรือนยากจน แต่ไม่ใช่แค่เฉพาะหน้า ต้องยั่งยืนด้วย วิเคราะห์ปัญหาระดับครัวเรือน ทำให้เห็นข้อมูลแล้วต้องเอาออกมาวิเคราะห์สังเคราะห์สู่นโยบายต่อไปให้ได้ กลไกเชิงพื้นที่ ไม่ทำงานแบบสั่งการ แต่จะทำยังไงให้เกิดการเรียนรู้สู่นโยบาย”
การวิเคราะห์ข้อมูลที่ได้ จะนำมาสู่การออกแบบในสามระดับ อยู่รอด พอเพียง และยั่งยืน แล้วนำมาสู่การออกแบบประเมิน ไม่ใช่เฉพาะตัวเลข แต่ดูความตั้งใจของการติดตามประมวลผลเป็นหลัก แผนพัฒนาฯ แม้จะมีตัวชี้วัด กำหนดเป้าหมายชัดเจนของแต่ละหน่วยงานในการประเมิน แต่ในเมื่อไม่ใช่กฎหมาย ไม่มีบทลงโทษ เป้าหมายที่กำหนดเอาไว้จะมีความสำคัญมากน้อยแค่ไหน
รองเลขาธิการสภาพัฒ์ ระบุว่าแผนในการทำงานมีความหมายต่อกฎหมาย งบประมาณ ยุทธศาสตร์จัดสรรงบประมาณ ชัดเจนว่าปีนี้ต้องการอะไร มีการติดตามต่อเนื่อง 5 ปี แต่ถ้าทำไม่บรรลุ ก็ไม่ได้หมายความว่าหน่วยงานนั้นไม่ดี แต่จะต้องทำความเข้าใจภายใต้การทำงานในช่วง 5 ปีว่าอะไรที่ทำให้ไปไม่ถึงเป้าหมายที่กำหนดไว้
“ต้องเรียนรู้ว่าเป้าหมายของแต่ละปีที่ไม่ถึงคืออะไร ถ้าเป็นระเบียบ กฎหมาย ทำยังไงให้กฎหมายไม่ล้าหลัง พบข้อจำกัดอะไรก็ต้องแก้ การติดตามประเมินผลไม่ใช่แค่บอกอะไรใช่ไม่ใช่ แต่ต้องไปถมบ่อที่เราทำมาให้เต็ม”
สถานะแผนชาติเปลี่ยน กำหนดความจริงจังของการแก้ปัญหา
กฤษฎา บุญชัย เลขาธิการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา วิพากษ์แผนพัฒนาฯ ฉบับนี้ ยังคงเน้นกลไกการทำงานแบบรวมศูนย์จากรัฐส่วนกลาง เน้นการทำงานจากข้างบนลงล่าง ถึงแม้จะบอกว่ามีหน่วยงานลงไปเคาะประตูถึงบ้าน แต่เราไม่ได้ใช้แผนจากท้องถิ่นทั้งที่แผนท้องถิ่นก็มี และแม้ว่าจะมีกระบวนการปรึกษาหารือ แต่ก็ยังเน้นระบบราชการรวมศูนย์สั่งการลงไปเพียงแต่รับฟังความเห็นมากขึ้น แต่ยังไม่กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น เห็นได้จากการกระจายงบประมาณต่ำ นอกจากนี้ ในแผนพูดถึงปัญหาความยากจน แต่ยังไม่กล่าวถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำ การกระจุกตัวของทรัพยากร ที่ดิน น้ำ ตลาด ซึ่งมีการผูกขาดไม่อยู่ที่รัฐ ก็เอกชนรายใหญ่
“เขาไม่มีอำนาจในการจัดการทรัพยากรในมือ ไม่มีทรัพยากรที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตได้ ถ้าเราไม่กระจายอำนาจ การผูกขาดตรงนี้ ต่อให้เราทำอย่างไรก็จะออกมาเหมือนเดิม แผนฯ มีการกระจายการจัดสรรทรัพยากกรอย่างไรไม่ปรากฏชัด”
แผนพัฒนาฯ ฉบับนี้ ยังเห็นได้ชัดว่า ตามระบบราชการไม่สามารถกระจายงบประมาณให้ภาคประชาชนทำงานได้ กำหนดกลไกให้กระจุกตัวอยู่กับราชการอย่างเดียว ทั้งที่เห็นตัวอย่างจากที่ผ่านมาว่าราชการทำไม่บรรลุ หากไม่ได้รับความร่วมมือจากภาคประชาชน ถ้าเรากระจายไปสู่ภาคประชาชน ให้เป็นหน่วยงานที่สามารถทำงานร่วมกันขับเคลื่อนดำเนินการอิสระมีงบประมาณ ก็จะทำงานได้บรรลุตามเป้าหมาย
“แผนชาติต้องเปลี่ยนจินตนาการใหม่ การพัฒนาเศรษฐกิจที่ข้างบนโต จีดีพีโต แต่เราเจอปัญหาความไม่ยั่งยืน โจทย์ใหญ่ พัฒนาเศรษฐกิจแค่ไหนก็ล้มเหลว ถ้าเจอกับการเปลี่ยนแปลงกับสภาพอากาศ ไทยเสี่ยงอันดับที่ 9 ประชาชนประสบกับความเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ เรายังไม่มีแผนชัดเจนเรื่องนี้”
การจะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ เลขาธิการสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา เห็นว่าต้องเปลี่ยนวิธีคิดที่เน้นการพึ่งพาการส่งออกรายใหญ่มาสร้างความเข้มแข็งให้เศรษฐกิจฐานราก และจะไม่สำเร็จ หากไม่สามารถกระจายทรัพยากร แก้การกระจุกตัว ในขณะเดียวกันสถานะของแผนชาติที่เปลี่ยนไป เป็นแผนชั้นสองอยู่ภายใต้กรอบยุทธศาตร์ชาติ 20 ปี และยังถูกกำหนดด้วยข้อตกลงทางเศรษฐกิจที่มีภาคเอกชนกำกับซึ่งไปไกลกว่าแผนพัฒนาฯ นี้ หลายสิ่งที่กำหนดไว้ในแผนพัฒนาฯ จึงยากที่จะเกิดขึ้นจริง แต่ก็ยังมีทางหากเปลี่ยนกระบวนทัศน์ใหม่เริ่มตั้งต้นที่เจตจำนง “สร้างความเป็นธรรมให้สังคม สร้างระบบสวัสดิการทางสังคม รัฐนโยบายสวัสดิการ ราชการต้องไม่ใช่เจ้าของในการขับเคลื่อน แต่ประชาชนสามารถดำเนินการได้ ขับเคลื่อนไปตามสภาพปัญหา”
