ทำไมข้าวไทยไร้ราคา ชาวนาไม่ได้กำไร?

103726

เมื่อเข้าสู่ฤดูกาลเก็บเกี่ยวผลผลิตช่วงปลายปี “ข้าวและชาวนา” กลายเป็นประเด็นร้อนให้สังคมถกเถียงทุกปี

บ้างเป็นข้อเท็จจริง บ้างเป็นมายาคติของคนกินข้าวที่มีต่อคนปลูกข้าว เพราะนอกจากสิ่งที่ถูกปลูกฝังต่อ ๆ กันมาว่า “ชาวนาคือกระดูกสันหลังของชาติ” ยังมีมายาคติอีกมากที่ยากจะทำความเข้าใจ หากไม่ได้เข้าไปอยู่ในวังวนของเกษตรกรในไร่นา และอุตสาหกรรมส่งออกข้าว

“รัฐแก้ปัญหาหรือช่วยเหลือชาวนาอย่างไรบ้าง?” ที่ผ่านมา, ทุกรัฐบาล ภาพของชาวนาที่ได้รับผลกระทบจากราคาข้าวเปลือกหรือภัยพิบัติ ทั้ง แล้ง ท่วม และศัตรูพืช ทว่า ปีนี้ชาวนาไทยถูกซ้ำเติมจากสถานการณ์วิกฤตโควิด-19 ระบาด ทั้งการขนส่ง – ส่งออกข้าวหยุดชะงัก การบริโภคในประเทศลดน้อยถอยลงอย่างมีนัยสำคัญ ราคาข้าวเปลือกกิโลกรัมหนึ่งถูกกว่าบะหมี่กึ่งสำเร็จรูป กลายเป็นความทุกข์ร่วมของสังคม พร้อมตั้งคำถามว่าชาวนานั้นได้รับการดูแลจากรัฐอย่างถูกที่ถูกทางหรือไม่?

ขณะเดียวกัน เราก็พอจะได้เห็นภาพของชาวนาและเกษตรกรที่ลืมตาอ้าปากได้ บางคนเป็นชาวนาตัวอย่าง บางคนเป็นชาวนาที่ประสบความสำเร็จอย่างมาก หลังปรับตัวและได้รับการสนับสนุนจากหลายภาคส่วน แต่ “โมเดล” เหล่านั้นเพียงพอหรือไม่ที่จะสะท้อนภาพชีวิตของชาวนาที่มีอยู่กว่า 4.5 ล้านครัวเรือนได้ทั้งหมด

จริงอยู่ว่า “ข้าว” เป็น 1 ใน 5 สินค้าเกษตรของไทย ที่ได้รับการประกันราคาสินค้าเกษตรเช่นเดียวกับ ปาล์ม มันสำปะหลัง ยางพารา และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ แต่นอกจากนโยบายด้านราคาแล้ว ที่ผ่านมา ภาครัฐก็มีนโยบายอีกจำนวนมาก เพื่อมุ่งให้ข้าวเป็นจุดแข็งด้านความมั่นคงทางอาหารของไทยและของโลก แต่นอกจากการแข่งขันด้านเศรษฐกิจในตลาดโลกแล้ว การทำให้ “ชาวนา” ทั้งความหมายแบบเดิม และ “ชาวนา” ที่หมายถึงผู้ประกอบการและแรงงานในแปลงนารุ่นใหม่ ได้ใช้ชีวิตได้อย่างมีศักดิ์ศรี “นโยบายภาคการเกษตรของไทย” ควรเดินต่อไปในทิศทางไหน

The Active พยายามอธิบายความซับซ้อนของปัญหาข้าวและชาวนาไทย และรวบรวมข้อเสนอจากหลายแหล่ง เพื่อประมวลให้ประชาชนร่วมทำความเข้าใจว่าหากภาคการเกษตรของไทยจะเดินหน้าต่อไปได้อย่างยั่งยืนนั้น มีทางเลือกแบบไหนบ้าง

ทำนา 1 ไร่ ชาวนามีต้นทุนอะไรบ้าง?

กว่า “ข้าวสาร” ที่สีแล้วพร้อมหุงรับประทาน จะเดินทางมาถึงมือผู้บริโภค หากไม่นับต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับการตลาดอย่าง คนกลาง “ต้นทุนการผลิต” เป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญของการทำเกษตร แต่ในข้อเท็จจริงมีชาวนาน้อยรายที่พอยิ้มออกเพราะขายข้าวได้กำไรเป็นกอบเป็นกำ โดยไม่ต้องพึ่งกลไกแทรกแซงราคาจากนโยบายรัฐบาล โดยเฉพาะฤดูกาลที่ราคาข้าวตกต่ำ แทบไม่เคยได้ยินคำว่า “กำไร” เพราะแค่หวังเพียงทำนาได้คุ้มทุน ก็ถือว่าหายใจได้ทั่วท้อง

ทำไมต้นทุนการผลิตของชาวนาจึงมีมูลค่าสูงขึ้นเรื่อย ๆ ? คำถามนี้มีคำตอบที่แตกต่างกัน เพราะหากมองต่างมุม มีชาวนาไม่น้อยที่บริหารจัดการต้นทุนปัจจัยการผลิตได้ สิ่งที่ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พยายามสร้างแรงจูงใจชาวนาให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการต้นทุน โดยคาดหวังว่า เมื่อชาวนารู้ต้นทุนก็สามารถนำมาประยุกต์เพื่อหาทางลดต้นทุนการปลูกข้าวได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่คำถามที่สำคัญกว่านั้นคือ การลดต้นทุนดังกล่าว ชาวนาเพียงอย่างเดียว สามารถทำได้จริงหรือไม่

เช่น (ก) ต้นทุนด้านค่าแรง: นานมากแล้ว, ชาวนาไทยไม่ได้มีเพียงคนในครอบครัวเป็นแรงงานในแปลงของตัวเอง เพราะหากดูข้อมูลต้นทุนการปลูกข้าวเฉลี่ยต่อไร่ จะเห็นว่า นอกจากค่าวัตถุดิบ และค่าใช้จ่ายในการผลิตแล้ว “ค่าแรงงาน” นับเป็นต้นทุนจำนวนไม่น้อยของต้นทุนการผลิตทั้งหมด

จากบทความวิจัย “ต้นทุนและผลตอบแทนในการลงทุนปลูกข้าวหอมมะลิของเกษตรกร ในอำเภอสามชุก จังหวัดสุพรรณบุรี” ระบุว่า “ค่าแรงงาน” เป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 36.32 ซึ่งแบ่งได้เป็น แรงงานในการเตรียมดิน แรงงานในการปลูก และแรงงานตนเอง ซึ่งค่าแรงในประเภทสุดท้าย หากไม่มีการจัดทำข้อมูลต้นทุน ชาวนาก็มักจะไม่ได้คิดค่าแรงงานของตนเองเข้าไปในต้นทุนการผลิตด้วย

(ข) ต้นทุนเมล็ดพันธุ์: ยกตัวอย่าง: ในรอบการผลิต ปี 2562 อำเภอสามชุก จังหวัดสุพรรณบุรี มีพื้นที่ปลูกข้าวทั้งหมดเกือบ 1.2 ล้านไร่ ซึ่งนอกจากข้าวพันธุ์ กข. ชัยนาท และสุพรรณบุรี ชาวนาที่นั่นยังนิยมปลูกข้าวพันธุ์หอมมะลิอีกด้วย

โดยปกติแล้ว หากชาวนาไม่ได้เป็นผู้เก็บเมล็ดพันธุ์เอง ก็จะมีต้นทุนค่าเมล็ดพันธุ์ ในสัดส่วนร้อยละ 12.44 ของต้นทุนทั้งหมด ระยะหลัง เราจึงเห็นความพยายามของเกษตรกรหลายกลุ่ม ที่พยายามผลักดันเรื่องนี้ เพื่อเป็นหลักประกันเรื่องความมั่นคงทางอาหาร และช่วยลดต้นทุนการผลิตตั้งแต่ขั้นตอนของเมล็ดพันธุ์

ขณะที่ค่าใช้จ่ายในการผลิต ซึ่งถือได้ว่าเป็นต้นทุนก้อนใหญ่ที่สุดของการทำนา จากต้นทุนรวมกว่า 4 พันบาท จะเป็นต้นทุนส่วนนี้มากถึง 2 พันบาท หรือร้อยละ 51.24 จากต้นทุนทั้งหมด

สัดส่วนนี้ สอดคล้องกับงานวิจัยต้นทุนและผลตอบแทนของชาวนาไทยในอีกหลายพื้นที่ เช่น ข้าวพันธุ์ กข.15 ในจังหวัดเชียงราย หรือข้าวนาปรัง ในจังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งหากแยกออกเป็น ต้นทุนคงที่ และ ต้นทุนผันแปร สิ่งที่จะช่วยลดต้นทุนการปลูกข้าวได้ ก็คือต้นทุนผันแปรทั้งหมด แต่นี่ไม่ได้หมายความว่าการลดต้นทุนผันแปรทั้งหมดนี้ ชาวนาจะเป็นผู้กำหนดเองได้ทั้งหมด

นอกจากนี้ (ค.) ต้นทุนคงที่ อย่าง “ที่ดิน” : แม้ว่าหากชาวนานั้นเป็นเจ้าของที่ดิน ต้นทุนนี้ก็จะปรากฏในรูปของ “ค่าภาษีที่ดิน” แต่หากเป็นชาวนาหรือเกษตรกรไร้ที่ดินทำกิน หรือหากมี ก็ไม่เพียงพอต่อการทำเกษตร ต้นทุนส่วนนี้ก็จะกลายเป็น ค่าเช่าที่ดิน ที่ขึ้นอยู่กับการตกลงราคากับเจ้าของที่ดิน และเป็นไปตาม พระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

อย่างไรก็ตาม เมื่อราคาขายข้าวเปลือกของชาวนาอยู่ที่ราวเกวียนละ 6,000 – 8,000 บาท หากเป็นฤดูกาลปกติ ชาวนาจะได้กำไรอยู่ที่ราว 1,000 บาทต่อไร่ นั่นหมายความว่า ปริมาณข้าวต่อไร่ก็ต้องสูงเช่นกัน

ปริมาณผลผลิตต่อไร่ของข้าวไทย หากเป็น ข้าวนาสวนไวต่อแสง (เช่น ข้าวขาวดอกมะลิ 105 และข้าวเหนียว ฯลฯ) ปริมาณผลิตอยู่ระหว่าง 378 – 812 กิโลกรัมต่อไร่ ขณะที่ ข้าวนาสวนไม่ไวต่อแสง (ส่วนใหญ่เป็นข้าวพันธุ์ กข. สุพรรณบุรี ชัยนาท) จะอยู่ระหว่าง 467 – 1,004 กิโลกรัมต่อไร่

แต่จะทำอย่างไร หากเกิดภัยพิบัติ ทั้งน้ำแล้งและน้ำท่วม รวมถึงภัยจากศัตรูพืช ตัวแปรเหล่านี้ส่งผลให้หลายฤดูกาลผลิต ชาวนาต้องแบกต้นทุน ดอกเบี้ย และหนี้สินจากการกู้เงินมาทำนา หมุนวนเป็นวัฏจักร

กว่าข้าวถึงคนกิน “คนกลาง” กับต้นทุนทางการตลาด

โดยปกติแล้ว หากชาวนาไม่ได้ขายข้าวสารด้วยตัวเอง เพราะข้อจำกัดเรื่องการแปรรูปและการตลาด ชาวนาจะต้องขายข้าวเปลือกให้กับพ่อค้าคนกลาง ก็คือ โรงสี

ปัจจุบัน โรงสีหลายแห่งเน้นทำการตลาดครบวงจร เพราะเมื่อรับซื้อข้าวจากชาวนาและผ่านกระบวนการแปรรูปจากข้าวเปลือกเป็นข้าวสารแล้ว พวกเขายังบริหารต้นทุนทางการตลาดในบทบาทพ่อค้าคนกลางทั้งหมดของโซ่อุปทานข้าวไทย หรือความต้องการขายข้าวไทย

โซ่อุปทานข้าวไทย คือ ขั้นตอนการนำข้าวเปลือกของเกษตรกร มาผ่านกิจกรรมต่าง ๆ ของธุรกิจ ตั้งแต่ต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ ก่อนจะเป็นข้าวสารเพื่อหุงกินของผู้บริโภค ซึ่งมีขั้นตอนหลายอย่าง แต่นอกจากต้นทุนในการผลิตแล้ว ยังมีต้นทุนทางการตลาด ที่ระยะหลังมานี้ ชาวนาหลายกลุ่มเริ่มหันมาเป็นส่วนหนึ่งในโซ่อุปทานไปถึงระดับปลายน้ำ

ต้นทุนทางการตลาดคืออะไร? หากดูจากระบบโซ่อุปทานข้าวไทย ต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับตลาด (Marketing Cost) ก็คือองค์ประกอบที่อยู่ในระดับปลายน้ำทั้งหมด ซึ่งอาจหมายถึงโรงสีด้วย หากเป็นโรงสีที่ทำการตลาด เช่น ต้นทุนการเปลี่ยนชื่อผลิตภัณฑ์ (Changing the Title of Goods) ต้นทุนการโฆษณาสินค้า (Promotion of Goods) ต้นทุนสินค้าคงคลัง (Inventory) ต้นทุนการจัดจำหน่วยและต้นทุนการขนส่ง (Distribution/Logistics) ฯลฯ

ทั้งหมดนี้ทำให้เห็นว่า ข้าวไทย ต้องผ่านการสร้างคุณค่าจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหลายฝ่าย ตั้งแต่เมล็ดพันธุ์ข้าวปลูก ก่อนเป็นต้นข้าวในนา การเก็บเกี่ยวเป็นข้าวเปลือก และขัดสีเป็นข้าวสาร จากนั้นกระจายไปสู่มือผู้บริโภค ซึ่งมีกิจกรรมด้านโลจิสติกส์หรือการขนส่งเป็นตัวขับเคลื่อนเชื่อมโยงอย่างเป็นระบบ

ทำไมชาวนา ขายข้าวได้ราคาไม่เท่ากัน?

ในแต่ละฤดูกาลผลิต “ฟ้าฝน” แทบจะเป็นปัจจัยชี้ชะตาชาวนาว่าในรอบการผลิตนี้ พวกเขาจะขายข้าวได้ในราคาที่คุ้มต้นทุนหรือไม่?

จริงอยู่ว่า ในระยะกว่าสิบปีมานี้ ชาวนามีผลตอบแทนเป็นเงินช่วยจากรัฐบาล ผ่านนโยบายด้านการตลาดและราคา และนโยบายด้านการผลิตและต้นทุนการผลิต แต่ในช่วงเวลาที่สถานะทางการเงินการคลังของประเทศน่าเป็นห่วง จากภาวะเศรษฐกิจโลกโดยรวม ประกอบกับเพดานหนี้สาธารณะที่พุ่งสูง ไม่อาจการันตีได้ว่า ในปีหน้า หรือรัฐบาลชุดถัดไป จะให้ความสำคัญกับการชดเชยหรือแทรกแซงกลไกราคาอย่างที่เคยเป็นมา หรือจะเดินหน้าไปสู่ทิศทางไหน

การรับซื้อข้าวจากชาวนา โรงสีแต่ละแห่งจะมีเกณฑ์การรับซื้อที่ไม่แตกต่างกันมากนัก ขึ้นอยู่กับว่าคุณภาพของผลผลิตในปีนั้น ๆ เป็นอย่างไร

หากมองจากมุมผู้บริโภค คงเดาได้ไม่ยาก ว่าปัจจัยเรื่อง สายพันธุ์ข้าว มีผลต่อราคาข้าวเปลือกที่โรงสีรับซื้อ เพราะพันธุ์ข้าวมูลค่าสูง ก็จะมีราคาสูงไปจนถึงปลายน้ำ คือ ผู้บริโภค และยิ่งหากเป็นข้าวที่ถูกให้คุณค่าเพิ่มในห่วงโซ่การผลิต เช่น ข้าวอินทรีย์ หรือข้าวปลอดสารพิษ ราคาขายยิ่งสูงขึ้นไปอีกตามกลไกทางการตลาด

นอกจากนี้ ปัจจัยที่มักจะอยู่ในการรับรู้ของชาวนาและโรงสี โดยเฉพาะในช่วงฤดูกาลเก็บเกี่ยวผลผลิต ก็คือ ความชื้น เพราะโดยปกติ หากชาวนาต้องการขายข้าวให้ได้ราคาตามท้องตลาด ต้องมีความชื้นมาตรฐานไม่เกิน 15% หากข้าวมีความชื้นสูงกว่านี้ ชาวนาจะยังไม่สามารถนำข้าวไปสีได้ทันที ต้องลดความชื้นลงมาในระดับมาตรฐาน นั่นหมายความว่าชาวนาจะมีต้นทุนส่วนเป็นค่าใช้จ่ายที่เพิ่มมาในกระบวนการลดความชื้น และสูญเสียน้ำหนักข้าวหลังการลดความชื้น ซึ่งข้าวที่มีความชื้นเกินกำหนดจึงถูกตัดราคา

ขณะที่ ความสมบูรณ์ของเมล็ดข้าว โรงสีเองก็มีการกำหนดคุณภาพในการซื้อขายเอาไว้เช่นกัน ทั้งข้าวเปลือกและข้าวสาร เช่น ลักษณะทางกายภาพ คือ สีของข้าวเปลือกและข้าวกล้อง ขนาดเมล็ด รูปร่าง ความใส ฯลฯ และ คุณภาพการสี เพื่อประเมินผลของการแปรสภาพจากข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร ปริมาณข้าวรวม ข้าวเต็มเมล็ด ต้นข้าว ข้าวหักขนาดต่าง ๆ และปลายข้าว ซึ่งผลได้จากการขัดสีของข้าวที่รับชื้อ จะเป็นค่าที่โรงสีใช้ประเมินผลได้จากการแปรสภาพในโรงสีจริง โดยทั่วไปโรงสีจะตั้งเกณฑ์ขั้นต่ำของผลได้จากการขัดสีของข้าวที่รับซื้อ หากข้าวที่เกษตรกรนำมาจำหน่ายมีผลได้จากการขัดสีต่ำกว่าเกณฑ์ จะถูกตัดราคา

ยังไม่นับปัจจัยภายนอกที่มีผลต่อราคาข้าวในแต่ละปี เช่น นโยบายของแต่ละรัฐบาล ปัจจัยทางการเมือง และกลไกราคาในตลาดโลก

ราคาข้าวไทยตกต่ำสุดในรอบ 10 ปี

ภาพการเปรียบเทียบระหว่างราคาบะหมี่กึ่งสำเร็จรูป กับ ราคาข้าวเปลือกที่ชาวนาไทยขายได้ในรอบการผลิตนี้ มีที่มาจากการที่ องค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ระบุว่าราคาอาหารทั่วโลกมีราคาเพิ่มสูงขึ้นในรอบ 10 ปี โดยเฉพาะข้าวสาลีที่เพิ่มขึ้นเกือบ 40% แต่ราคาข้าวไทยกลับตกต่ำในรอบ 10 ปีเช่นกัน

นายกสมาคมชาวนาและเกษตรกรไทย บอกว่า ราคาข้าวที่ตกต่ำในรอบ 10 ปี เกิดขึ้นทั้งกับ ข้าวหอมมะลิ ข้าวขาว และข้าวเหนียว ต่างก็ได้รับผลกระทบไม่แตกต่างกัน

เขาบอกอีกว่า ราคาข้าวเปลือกปีนี้เริ่มตกตั้งแต่เดือนตุลาคม มีปัจจัยจากการส่งออกข้าวได้น้อย อีกทั้งราคาข้าวของไทยสูงกว่าประเทศอื่น ทำให้ส่งผลต่อวงจรข้าวในประเทศ โรงสีซื้อข้าวจากชาวนาน้อยลง ทำให้ราคาที่ชาวนาขายได้นั้นถูกลง โดยในปี 2564 ประเมินว่าสามารถผลิตข้าวออกมาได้ 26 ล้านตัน ดังนั้น เมื่อข้าวมีปริมาณมาก จึงทำให้ราคาตกต่ำ ประกอบกับไม่สามารถส่งออกได้ เนื่องจากสถานการณ์โควิด-19 ที่หลายประเทศทั่วโลกปิดการขนส่งสินค้า ผู้ส่งออกเองก็มีต้นทุนค่าระวาง ค่าตู้สินค้าที่สูงขึ้น จึงทำให้ในภาพรวมส่งผลกระทบต่อราคาข้าวไปด้วย

ย้อนกลับไปปลายปี 2562 ศูนย์วิจัยกรุงศรี วิเคราะห์ แนวโน้มธุรกิจ/อุตสาหกรรม 2562-2564: อุตสาหกรรมข้าว เอาไว้ โดยระบุว่า แม้ที่ผ่านมาการบริโภคข้าวภายในประเทศจะมีปริมาณค่อนข้างสม่ำเสมอ แต่ในปี 2560 มีปัจจัยหนุนชั่วคราวทำให้การจำหน่ายข้าวในประเทศเพิ่มขึ้นมาก โดยเฉพาะจากอุตสาหกรรมข้าวบรรจุถุงที่ประมูลข้าวจากสต็อกรัฐเพื่อรอจำหน่าย ประกอบกับรัฐเปิดประมูลข้าวคุณภาพต่ำที่ไม่เหมาะสำหรับการบริโภคของคนออกสู่ตลาดจำนวนมาก (ใช้ในอุตสาหกรรมอาหารสัตว์และโรงไฟฟ้าชีวมวล) จึงมีผลให้ปริมาณการบริโภคข้าวรวมของไทยเพิ่มขึ้นสูงกว่าปกติ นี่สอดคล้องกับ นายกกิตติมศักดิ์สมาคมโรงสีข้าวไทย ที่ระบุว่า สาเหตุหนึ่งที่ทำให้ข้าวราคาตก เพราะผลผลิตปีนี้กลับเข้าสู่สภาวะปกติ หลังประสบภัยแล้งต่อเนื่องถึง 3 ปี

ขณะที่ปัจจัยภายในประเทศ กรมการค้าภายใน ระบุข้อมูลการบริโภคข้าวเฉลี่ยที่ลดลงเหลือเพียงคนละประมาณ 83 กิโลกรัม จาก 90-100 กิโลกรัมต่อคน

นอกจากนี้ สถานการณ์โควิด-19 ยังส่งผลกระทบให้นักท่องเที่ยวต่างชาติไม่สามารถเดินทางมาในประเทศ ส่งผลให้การบริโภคข้าวลดลงไปอีก ในขณะที่ปริมาณการผลิตข้าวอยู่ที่ 454.41 กิโลกรัมต่อคน

แต่สิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์การเกษตร มองเห็นมากไปกว่านั้น คือเมื่อวิกฤตหลายด้านที่ประเทศไทยกำลังเผชิญอยู่ ยิ่งทำให้รัฐต้องการใช้เงินมากกว่าปกติ การใช้เงินงบประมาณจ่ายชดเชยให้ชาวนา ก็เริ่มมีสัญญาณล่าช้า แต่รัฐก็ไม่อาจปฏิเสธการจ่ายเงินประกันราคาข้าวให้ชาวนาได้

นอกจากนั้น ‘เงินจัดการคุณภาพข้าว’ ที่มีจำนวนสูงถึง 54,000 ล้านบาท ซึ่งรัฐจะจ่ายครัวเรือนละ 1,000 บาท ไม่เกิน 20 ไร่ต่อครัวเรือน ซึ่งขณะนี้ มีครัวเรือนเกษตรกรมากกว่า 4.5 ล้านครัวเรือน และรัฐยังไม่ได้จ่ายเงินในส่วนนี้ หากรวมเงินงบประมาณทุกก้อนที่รัฐสัญญาเอาไว้ อาจเกิน 100,000 ล้านบาท

คำถามสำคัญ คือ รัฐจะเอาเงินจากไหนมาจ่ายให้ชาวนา ?

ทั้งหมดนี้สะท้อน ดุลยภาพของตลาด กล่าวคือ ในตลาดสินค้าส่วนบุคคลแบบปกติ (Normal, Private Goods) ที่มีผู้ซื้อและผู้ขายจำนวนมาก หากตลาดไม่อยู่ในดุลยภาพ (Equilibrium) หรือเส้นอุปสงค์และเส้นอุปทานไม่อยู่ในระดับที่เสมอกัน เมื่อนั้นกลไกราคาจะทำให้ตลาดปรับตัวเข้าสู่ดุลยภาพ เช่น ในตลาดข้าว ที่ราคาปัจจุบัน ตลาดมีปริมาณอุปทาน (Quantity Supplied) มากกว่าปริมาณอุปสงค์ (Quantity demanded) กล่าวคือมีอุปทานส่วนเกิน (Excess Supply) ตลาดจะพยายามปรับตัวเข้าสู่ดุลยภาพ โดยมีผู้ขายที่เสนอราคาลดลงและมีผู้ซื้อที่เสนอราคาสูงขึ้น

ราคาข้าวไทย ในตลาดโลก: ข้าวไทยเป็นเพียง 7.83% ของโลก

หากดูแนวโน้มของราคาข้าวไทยในตลาดโลก ข้อมูลจาก FRED หรือ ฐานข้อมูลเศรษฐกิจของธนาคารกลางสหรัฐ ระบุว่า ราคาข้าวไทยในตลาดโลก ปัจจุบันมีมูลค่าอยู่ที่ตันละ 387 ดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งเป็นแนวโน้มที่ลดลงนับตั้งแต่ต้นปี 2564 และยังไม่มีทีท่าว่าจะดีขึ้น ซึ่งในรอบสิบปี ราคาข้าวไทยเคยลดลงต่ำสุดเมื่อปี 2559 อยู่ที่ตันละ 354 ดอลลาร์สหรัฐ

แม้ประเทศไทย จะเป็นประเทศผู้ผลิตและส่งออกข้าวสำคัญของโลกมายาวนาน โดยในปี 2562/2563 ไทยมีผลผลิตข้าวมากเป็นอันดับ 6 ของโลก รองจากจีน อินเดีย อินโดนีเซีย บังคลาเทศ และเวียดนาม

อย่างไรก็ตาม ข้อมูลจาก Statista เว็บไซต์ข้อมูลด้านการตลาด ระบุว่า ปริมาตรการผลิตข้าวในตลาดโลก ประเทศไทยมีสัดส่วนเฉลี่ยย้อนหลัง 10 ปี อยู่ที่ราว 7.83 % ของผลผลิตข้าวทั่วโลก เนื่องจากข้าวเป็นพืชที่ปลูกเพื่อความมั่นคงด้านอาหารของประเทศหรือใช้เพื่อบริโภคเป็นหลัก

สะท้อนว่า ปริมาณการค้าข้าวระหว่างประเทศเป็นเพียงผลผลิตส่วนเกินหรือส่วนขาดจากการบริโภคในแต่ละประเทศ ภาวะตลาดส่งออกจึงมักผันผวนตามปริมาณผลผลิตและการบริโภคในประเทศผู้ส่งออกและนำเข้า

ข้อมูล ศูนย์วิจัยกรุงศรี ระบุว่า ในภาวะปกติ ผลผลิตข้าวของไทยมีปริมาณเฉลี่ยปีละ 31-33 ล้านตัน ข้าวเปลือกนำไปสีเป็นข้าวสารได้ประมาณ 20-22 ล้านตัน ใช้ในการบริโภคภายในประเทศสัดส่วนประมาณ 53% ของผลผลิตข้าวสารที่ผลิตได้ทั้งหมด (ส่วนที่เหลือส่งออก) ในจำนวนนี้แบ่งเป็นข้าวเพื่อใช้เป็นวัตถุดิบในภาคอุตสาหกรรม สัดส่วน 30-40% ของความต้องการบริโภคข้าวในประเทศทั้งหมด ที่เหลือประมาณ 60-70% เป็นข้าวสำหรับบริโภค โดยมีช่องทางการจำหน่ายสู่ผู้บริโภค 2 ช่องทาง คือ 1) ร้านจำหน่ายข้าวสารแบบดั้งเดิม (ข้าวสารตักแบ่งขาย) ที่ยังคงเป็นช่องทางจำหน่ายหลักในพื้นที่ต่างจังหวัด (มีสัดส่วน 50-55% ของการจำหน่ายข้าวสำหรับบริโภคของไทยทั้งหมด) และ 2) การจำหน่ายในลักษณะข้าวบรรจุถุง (สัดส่วน 45-50%)

ที่ผ่านมา ตลาดข้าวเพื่อการบริโภคภายในประเทศมีตลาดค่อนข้างแน่นอน และมีอัตราการเติบโตต่อเนื่อง อีกทั้งความนิยมบริโภคข้าวบรรจุถุงเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ ตามการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมการบริโภคในชุมชนเมือง ทำให้มีผู้ประกอบการเข้าสู่ธุรกิจนี้เพิ่มขึ้น โดยเฉพาะโรงสีข้าวและผู้ส่งออกข้าวที่หันมาขยายตลาดในประเทศเพื่อลดความเสี่ยงจากความผันผวนของรายได้ในตลาดส่งออก

รวมทั้งผู้ประกอบการค้าปลีกสมัยใหม่ ที่ผลิตข้าวบรรจุถุงเฮ้าส์ แบรนด์ (House Brand) เข้ามาแข่งขันในตลาดข้าวบรรจุถุงและสามารถเพิ่มส่วนแบ่งตลาดได้เป็นลำดับ โดยอาศัยความได้เปรียบด้านช่องทางการจำหน่าย และกลยุทธ์ราคา (ส่วนหนึ่งเนื่องจากการจำหน่ายข้าวบรรจุถุงเฮ้าส์แบรนด์ไม่มีต้นทุนค่าวางสินค้าจำหน่ายในร้านค้าปลีกสมัยใหม่เหมือนกับข้าวบรรจุถุงทั่วไป และยังมีต้นทุนในการโฆษณาผลิตภัณฑ์ต่ำกว่า)

นี่จึงน่าสนใจว่า แม้ข้อมูลหลายแหล่งยืนยันตรงกันว่า คนไทยกินข้าวน้อยลง โดยเฉพาะกลุ่มคนเมืองและกลุ่มวัยรุ่น เนื่องจากเปลี่ยนพฤติกรรมหันไปบริโภคอาหารโปรตีนเพิ่มมากขึ้น ประกอบกับวิถีชีวิตคนเมืองที่เปลี่ยนไป แต่ขณะเดียวกัน ตลาดข้าวภายในประเทศมีแนวโน้มในการขยายตลาดและมีอัตราเติบโตอย่างต่อเนื่อง ดังนั้นแล้ว หากการขายข้าวในประเทศและการส่งออกมีสัดส่วนครึ่งต่อครึ่ง แต่รัฐกลับไม่ได้มีนโยบายที่ทำให้ชาวนาพึ่งพาตัวเองได้อย่างยั่งยืน เป็นที่มาของคำถามว่า ถึงเวลาที่ต้องปรับโครงสร้างการผลิตทางการเกษตรครั้งใหญ่แล้วหรือยัง

ส่องนโยบายช่วยชาวนา ยาวนานกว่าครึ่งศตวรรษ

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 “ข้าว” กลายเป็นสินค้าที่สร้างกำไรเม็ดงามให้กับประเทศไทย และเมื่อรัฐบาลปลดล็อกให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการส่งออกสินค้าประเภทนี้ กลุ่มทุนก็เข้ามามีบทบาทในกระบวนการผลิตตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ดังนั้น นโยบายจึงมีความสำคัญในการกำหนดทิศทางสินค้า ที่เรียกว่า “ข้าว” ตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา

ข้อมูลจากบทความวิจัยของ ชมภูนุช หุ่นนาค เรื่อง “การนํานโยบายข้าวไปปฏิบัติในบริบทของประเทศไทย” พบว่า ตั้งแต่ ปี 2491 ภาครัฐมีนโยบายควบคุมการออกใบอนุญาตและเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวกับผู้ส่งออกข้าว ซึ่งต้องจ่ายค่าธรรมเนียมข้าว เริ่มต้นเก็บขึ้นในปี 2499 ขณะที่ราคาข้าวในตลาดได้ถูกกดดันจากอุปทานผลผลิตข้าวที่มีมาก ส่งผลให้ราคาข้าวเปลือกในประเทศลดต่ำลงต่อเนื่อง จนรัฐบาลไทยในขณะนั้นต้องยกเลิกเก็บค่าพรีเมี่ยมข้าวในปี 2529

ปี 2508 รัฐบาลใช้นโยบายพยุงราคาข้าวหรือประกันราคาข้าวขั้นต่ำ (price support policy) แต่ในระยะแรกไม่มีผลในทางปฏิบัติ เพราะราคาขั้นต่ำ (support price) ต่ำกว่า ราคาตลาด รวมถึงงบประมาณที่ใช้ในการแทรกแซงไม่สูงมากนัก

ปี 2518 รัฐบาล หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช ที่มาจากการเลือกตั้ง เปลี่ยนหลักการเกี่ยวกับการพยุงราคาข้าว เน้นประชานิยม เอาใจประชาชนมากขึ้น โดยมีการประกาศใช้นโยบายพยุงราคา เฉพาะช่วงการเก็บเกี่ยวข้าวนาปี และกำหนดราคาประกันสูงกว่าราคาตลาด มีหน่วยงานที่รับผิดชอบในขณะนั้น คือ กระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ หากผู้รับผิดชอบเป็นกระทรวงพาณิชย์ องค์การคลังสินค้า (อคส.) จะเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับซื้อข้าวสารในราคาขั้นต่ำจากโรงสี และใช้งบประมาณจากรายรับที่ได้จากการค้าข้าวแบบรัฐบาลต่อรัฐบาล ถ้าผู้รับผิดชอบเป็นกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อ.ต.ก. (องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร) จะเป็นผู้รับซื้อข้าวเปลือกโดยตรงจากชาวนา ใช้เงินจากกองทุนสงเคราะห์เกษตรกร

นโยบายพยุงราคาเริ่มเห็นทิศทางผลกระทบด้านการเงินของรัฐบาล เมื่อกำหนดราคารับซื้อมากกว่าราคาตลาด แต่ยังไม่มากนัก เนื่องจากพยุงเฉพาะข้าวนาปีเท่านั้น

ตั้งแต่ปี 2524 จุดเริ่มต้นของการใช้นโยบายรับจำนำข้าวเปลือก และใช้ต่อเนื่องยาวนานมาอีกกว่า 30 ปี ซึ่งในแต่ละช่วงมีเป้าหมายและแนวทางการดำเนินงานที่แตกต่างกันไป เช่น ช่วงปีการผลิต 2529/30 รัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณ จำนวน 5,000 ล้านบาท สำหรับรับจำนำข้าวเปลือก และเปลี่ยนให้ ธ.ก.ส. (ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร) ดำเนินการรับจำนำยุ้งฉาง คือ ให้ชาวนาเก็บข้าวจำนำไว้ในยุ้งฉางของชาวนาเอง เพื่อแก้ไขปัญหาชาวนาต้องเสียค่าใช้จ่ายจำนวนมากในการขนส่ง และเป็นการลดขั้นตอนการรับจำนำ

ต่อมาปี 2533/34 มีการจัดตั้ง “กองทุนรวมเพื่อช่วยเหลือเกษตรกร” ในกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง เพื่อให้เงินอุดหนุนสินค้าเกษตรที่ไม่มีกฎหมายเฉพาะรองรับ

จากนั้น จุดเปลี่ยนที่สำคัญอีกช่วงหนึ่งของมาตรการรับจำนำข้าวเปลือกของรัฐบาล คือ ปี 2544 สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้ปรับเปลี่ยนหลักการสำคัญของนโยบายดังกล่าว จนกลายเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายประชานิยม ซึ่งมีผลกระทบต่อปัจจัยแวดล้อมต่าง ๆ มีการเพิ่มราคาเป้าหมายในการรับจำนำให้เท่ากับราคาตลาด และค่อย ๆ ทยอยปรับให้มีการรับจำนำสูงกว่าราคาตลาด จนในปี 2547/48 พบว่า มีปริมาณรับจำนำมากถึง 1 ใน 3 ของปริมาณข้าวเปลือกทั้งประเทศ เนื่องจากกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดร้อยละ 30 ส่งผลให้รัฐมีภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นมหาศาล นอกจากนั้น รัฐบาลยังมีความพยายามที่จะให้การส่งออกข้าว โดยเฉพาะการประมูลข้าวของรัฐตกในมือของผู้ส่งออกรายเดียว ราคารับจำนำปรับลดลงมาใกล้เคียงกับราคาตลาดอีกครั้ง

สมัยรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ปี 2549/50 ถึงปี 2550/51 ส่งผลให้สัดส่วนการรับจำนำลดลงมาอย่างชัดเจน จากนั้นปี 2551 สมัยรัฐบาล สมัคร สุนทรเวช ราคารับจำนำปรับสูงขึ้นอีกครั้ง ถึงตันละ 14,000 บาท ซึ่งเรียกได้ว่า นโยบายรับจำนำข้าวเปลือกถูกบิดเบือนให้กลายเป็นนโยบายประกันราคาอีกครั้งหนึ่ง

มาตรการนี้ได้ถูกใช้มาถึงปี 2552 ในสมัยรัฐบาลของ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ โดยกำหนดราคาจำนำข้าวนาปรังที่ตันละ 11,800 บาท มีงานวิจัย “การเมืองเรื่องข้าว” บทสะท้อนรูปแบบการเมืองภาคพลเมืองเพื่อแก้ไขปัญหาของชาวนาในพื้นที่จังหวัดอำนาจเจริญ ระบุว่าข้อดีของนโยบายนี้ ราคาข้าวจะเป็นไปตามกลไกตลาดไม่มีการบิดเบือน (และจะปรับขึ้นในปีต่อไปโดยอ้างอิงราคาข้าวจากตลาดโลก) แม้ว่าราคาข้าวในท้องตลาดจะเป็นเท่าไหร่ ทางรัฐบาลจะชดเชยส่วนที่ขาดหายไปให้แก่เกษตรกร และยังเป็นการประกันว่าชาวนาจะขายข้าวได้ไม่ต่ำกว่าหมื่นบาท แม้เกิดภัยพิบัติจากน้ำท่วม ศัตรูพืชระบาด ชาวนาก็จะยังได้ส่วนต่างแม้ไม่มีผลผลิต

แต่ข้อเสีย คือ รัฐต้องรับภาระจ่ายเงินให้เกษตรกรโดยตรง ทำให้รัฐต้องจ่ายเงินเป็นจำนวนมากโดยไม่ได้อะไรกลับมา และคำกล่าวอ้างถึงกลไกตลาดอาจจะไม่เป็นจริง เพราะผู้ที่ได้รับประโยชน์จริง ๆ อาจจะเป็นชาวนากับกลุ่มธุรกิจโรงสีที่ร่วมมือกันทุจริต หรือ กลุ่มธุรกิจ พ่อค้าคนกลาง กดราคาสินค้าเหมือนในอดีตที่ผ่านมา

ถัดมา มาตรการการรับจำนำข้าวเปลือกในปี 2554/55 เป็นต้นมา สมัยรัฐบาลของ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ใช้วิธีการรับจำนำข้าว โดยให้เกษตรกรนำข้าวที่เก็บเกี่ยวเสร็จจากการปลูกในที่นาของตนเอง หรือนาเช่าไปจำนำที่โรงสี ในระดับความชื้นไม่เกินร้อยละ 15 ที่ราคาตันละ 15,000 บาท จากนั้น ให้นำเงินมาไถ่ถอน หากราคาในท้องตลาดสูงกว่าที่จำนำไว้ แต่ถ้าไม่มาไถ่ถอนถือว่าข้าวที่จำนำตกเป็นของรัฐบาล

ในงานวิจัย การเมืองเรื่องข้าว ระบุข้อดีคือ ชาวนาจะได้รับเงิน 15,000 บาทเลย (กรณีข้าวมีความชื้นที่ 15%) ซึ่งเป็นเงินสด และหากชาวนามีข้าวเท่าไหร่ก็สามารถขายได้เท่านั้น ต่างจากนโยบายประกันราคาข้าวยุคอภิสิทธิ์ที่กำหนดประกันส่วนต่างไว้เพียง 25 ตันเท่านั้น นอกจากนี้ จะทำให้ราคาข้าวในท้องตลาดเพิ่มขึ้น เนื่องจากถ้าพ่อค้าไม่รับซื้อในราคาสูงก็ไม่มีข้าวขาย เพราะรัฐจะซื้อเองทั้งหมดและสามารถควบคุมราคาซื้อขายข้าวได้ แต่ข้อเสียของนโยบายนี้ คือ มีการคอร์รัปชันสูง ทำให้รัฐต้องขาดทุนปีละหลายหมื่นล้านบาท การสวมสิทธิ์ข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน บิดเบือนกลไกตลาด ข้าวในสต็อกเกิดความเสียหาย

สมัยรัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงเปลี่ยน นโยบายข้าว จาก “จำนำ” เป็น “สินเชื่อชะลอการขาย” 2 ล้านตัน มุ่งเน้นไปที่การปรับปรุงสินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2557/2558 แทนมาตรการการรับจำนำข้าวทุกเมล็ดในสมัยรัฐบาลที่ผ่านมา และขยายกรอบความช่วยเหลือเกษตรกรตามโครงการสินเชื่อเพื่อรวบรวมข้าว รวมถึงสร้างมูลค่าเพิ่มโดยสถาบันเกษตรกร

นอกจากนั้น มีมาตรการลดราคาจำหน่ายปลีกปุ๋ย เคมี สารเคมีป้องกันกำจัดศัตรูพืชและราคาจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าว โครงการธนาคารเมล็ดพันธุ์ข้าว ซึ่งมี 2 กิจกรรมหลัก คือ (ก) กิจกรรมการจัดตั้งธนาคารเมล็ดพันธุ์ข้าวชุมชนและ (ข) กิจกรรมการผลิตเมล็ดพันธุ์ข้าวในครัวเรือน

งานวิจัยที่กล่าวถึงข้างต้น ศึกษาข้อดีของนโยบาย พบว่า เกษตรกรสามารถมั่นใจถึงราคาขั้นต่ำที่รัฐบาลประกันหรือรับรองได้ ในช่วงราคาผลผลิตตกต่ำ โดยให้สินเชื่อไม่เกิน 13,500 บาท (ร้อยละ 90 ของราคาตลาดขึ้นกับคุณภาพข้าว ประกอบกับค่าเก็บรักษาข้าวอีก 1,000 บาท รวมเป็น 14,500 บาท ประคับประคองราคาข้าวดีกว่าระบบจำนำข้าว ของรัฐบาลในอดีต และไม่ต้องเสียเงินเช่าโกดัง เก็บข้าวเป็นภาระรัฐบาลในระยะยาว โดยค่าเช่าหรือค่าเก็บข้าวตกไปอยู่กับชาวนา มีระบบป้องกันการทุจริตได้ดีกว่า แต่ข้อเสีย คือ ต้องเป็นข้าวหอมมะลิและข้าวเหนียวเท่านั้น ข้าวชนิดอื่นไม่รับจำนำ ต้องเป็นชาวนาในภาคอีสานและภาคเหนือ (ภาคกลางไม่สามารถเข้าร่วมโครงการได้) และภาระในการรับซื้อข้าวยังเป็นภาระของรัฐบาล ในการหาวิธีการบริหารจัดการเพื่อการระบายข้าวให้ได้อย่างทันท่วงที อีกทั้งยังกำหนดปริมาณหรือจำนวนรับจำนำยุ้งฉางและ ข้อกำหนดในการรับจำนำเยอะเกินไป

ผลการศึกษางานวิจัยที่เกี่ยวกับนโยบายข้าว ต่างพบปัญหาที่สอดคล้องกันว่า แม้ทุกรัฐบาลจะพยายามช่วยเหลือชาวนา เพื่อยกระดับรายได้ของชาวนา กลับก่อให้เกิดปัญหาและผลกระทบในวงกว้าง คือ ชาวนาเป็นหนี้มากขึ้น ต้นทุนการผลิตสูงขึ้น ปุ๋ย สารเคมีตกค้างในท้องนาจากการใช้ปุ๋ย ยาเคมีเร่งการผลิต ผลผลิตขาดคุณภาพ เกิดการคอร์รัปชั่น เกิดปัญหากระทบต่อการเงินการคลังของประเทศ เสียโอกาสในการพัฒนาด้านอื่น ๆ ที่สําคัญ ก่อให้เกิดวิกฤตทางการเมืองที่รุนแรง เกิดการประท้วงจนรัฐบาลขาดเสถียรภาพ

นอกจากนี้ ราคาข้าว รายได้ หรือการดำรงอยู่ของเกษตรกรผู้ปลูกข้าว ต้องพึ่งพิงอำนาจรัฐเพียงอย่างเดียว และรายได้ที่เกิดจากการชดเชยจะเป็นการสร้างคุณภาพชีวิตเพียงชั่วคราวเท่านั้น เพราะหากช่วงใดที่ราคาพืชผลทางการเกษตรตกต่ำอีกจากภาวะข้าวล้นตลาด เกษตรกรผู้ปลูกข้าวก็จะยังคงต้องเรียกร้องการช่วยเหลือจากภาครัฐอยู่ร่ำไป

ทิศทางนโยบายข้าวแบบไหน ช่วยชาวนาไทยได้อย่างยั่งยืน

เมื่อการหวังพึ่งนโยบายแก้ปัญหาเฉพาะหน้าจากภาครัฐ ไม่เพียงแต่ไม่ใช่คำตอบของการสร้างฐานรากที่มั่นคงให้ชาวนาเท่านั้น แต่กลับเป็นการ “แช่แข็งชาวนา” ไม่ให้เติบโตสู่เศรษฐกิจการเกษตรที่ยั่งยืน

จริงอยู่ว่า ถึงเวลานี้ รัฐไม่อาจปฏิเสธการประกันรายได้ที่เคยให้สัญญากับชาวนาไว้ได้ แต่จำเป็นต้องมีนโยบายคู่ขนานเพื่อให้ชาวนาสามารถยืนได้ด้วยตนเองเช่นกัน

รศ.สมพร อิศวิลานนท์ นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเกษตรและทรัพยากร และนักวิชาการอาวุโส สถาบันคลังสมองของชาติ มองว่า โจทย์ใหญ่ที่ต้องทำความเข้าใจร่วมกัน คือ ‘ข้าวไม่ใช่สินค้าที่จะแข่งขันได้อีกต่อไป’ ประเทศไทยควรมุ่งผลิตเพื่อใช้ในประเทศเป็นหลัก เพราะหากยังคงมีการผลิตที่มากเกินความต้องการของตลาดภายในประเทศ ผลผลิตจะล้นตลาด และเมื่อสะสมไปทุกปี จะยิ่งทำให้ราคาของข้าวต่ำลงไปกว่านี้ รัฐบาลจึงต้องมองเห็นปัญหา ไม่ใช่มุ่งหวังเอาชนะแค่เสียงเลือกตั้ง ด้วยนโยบายประชานิยมอย่างที่ทำอยู่ หากอยากก้าวเข้าสู่ฐานเศรษฐกิจใหม่ เพื่อให้ชาวนาไทยหลุดพ้นจากความยากจน รัฐต้องสร้างกลไกให้กลุ่มเกษตรกรสามารถปรับตัวได้

ประกันราคาข้าว พร้อมเงื่อนไขการปรับวิถีการผลิต

นโยบายช่วยเหลือเกษตรกรระยะสั้น ทั้งโครงการประกันรายได้ การจ่ายเงินชดเชย หรือโครงการจำนำข้าว เป็นแนวทางบรรเทาความเดือดร้อนให้แก่เกษตรกร ซึ่งยังจำเป็นต้องมีในระบบการเกษตรของไทย โดยเฉพาะเกษตรกรผู้ผลิตข้าวที่ต้องการสภาพคล่องทางการเงิน เพื่อต่อยอดการผลิตในแต่ละฤดูกาล เพราะต้นทุนการผลิตที่สูง ทั้งภาระหนี้สิน ค่าเช่าที่ดินเพื่อเพาะปลูก หรือเครื่องจักรที่จำเป็น แต่จำเป็นต้องมีการยกระดับประสิทธิภาพการผลิต และสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่เกษตรกรในอนาคต

‘ภูมิคุ้มกัน’ ที่สำคัญที่สุด หากรัฐยังคงเดินหน้านโยบายให้เงินช่วยเหลือชาวนา จากการศึกษาของ รศ.วิษณุ อรรถวานิช คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เห็นว่าควรพิจารณาปรับเปลี่ยนนโยบายการให้เงินช่วยเหลือแบบให้เปล่าผ่านนโยบายต่าง ๆ ไปสู่การให้เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไข (Conditional Transfer) เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรมีการปรับเปลี่ยนเพื่อยกระดับประสิทธิภาพการผลิตและเพิ่มภูมิคุ้มกันให้กับเกษตรกร และยังสามารถประหยัดงบประมาณเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรในอนาคตได้อีกด้วย เช่น องค์ความรู้ของเกษตรกร ควรได้รับการส่งเสริมให้เข้าอบรมรับความรู้เพิ่มเติมและฝึกปฏิบัติจริง พร้อมการประเมินผลสัมฤทธิ์ที่ไม่ได้วัดเพียงจำนวนผู้เข้าอบรม เช่น ความรู้ด้านการตลาด การปลูกพืชทางเลือกที่ใช้น้ำน้อยแทนข้าว การพัฒนาคุณภาพสินค้า และการใช้เครื่องจักรกลสมัยใหม่ โดยขอความร่วมมือจากสถาบันการศึกษาในพื้นที่ พร้อมงบประมาณสนับสนุนจากส่วนกลาง

ลดพื้นที่ปลูกข้าว สร้างกิจกรรมทางการผลิตที่หลากหลาย

“การให้ชาวนาอยู่กับการปลูกข้าวอย่างเดียว คงเป็นเรื่องยาก ที่จะทำให้เขาหลุดพ้นจากความยากจน”

รศ.สมพร กล่าวว่า รัฐบาลควรจูงใจให้เกษตรกรสามารถหากิจกรรมการผลิตอื่น ๆ ในไร่นาของตนให้มากขึ้น ทั้งการปศุสัตว์ และการปลูกพืชที่มีมูลค่าต่อหน่วยสูง เช่น ผลไม้ จากข้อมูลพบว่าก่อนหน้านี้ประเทศไทยส่งออกผลไม้มูลค่า 20,000 – 30,000 ล้านบาทเท่านั้น แต่ในปีที่ผ่านมา ไทยส่งออกผลไม้มูลค่ามากถึง 140,000 ล้านบาท โดยผลไม้ที่ส่งออกมากที่สุด คือ ‘ทุเรียน’ ที่มีส่วนแบ่งทางการตลาดมากเกือบ 1 แสนล้านบาท ยุคนี้จึงเป็นยุคของพืชที่ให้มูลค่าต่อหน่วยสูง และเมื่อมีความหลากหลายในผลผลิต เกษตรกรก็จะมีรายได้หลากหลายทาง

อย่างไรก็ตาม รศ.สมพร มองว่า รัฐต้องเข้ามาส่งเสริมและสนับสนุนด้วย ไม่ใช่หวังเพียงการปรับตัวจากเกษตรกรเท่านั้น สิ่งที่ควรทำเป็นอันดับแรก คือ นโยบายปรับปรุงแหล่งน้ำเพื่อเสริมสร้างการผลิต จัดหาแหล่งน้ำให้เกษตรกรอย่างเหมาะสม และการจัดตั้งกองทุนเพื่อปรับโครงสร้างการผลิตให้กับเกษตรกร ตลอดจนส่งเสริมองค์ความรู้ที่จำเป็น เพื่อให้ทันกับความต้องการของตลาดโลก และต้องมีการแบ่งกลุ่มเกษตรกร เป็นกลุ่มเปราะบาง กลุ่มที่ปลูกพืชเศรษฐกิจ และกลุ่มสมาร์ทฟาร์มเมอร์ให้ได้ แล้วจึงใช้นโยบายที่ตรงกับความต้องการของกลุ่มเป้าหมาย

‘ส่งเสริมข้าวตลาดเฉพาะ’ สร้างมูลค่าเพิ่ม ลดความเสี่ยงปลูกข้าวตลาดหลัก

เดชรัต สุขกำเนิด นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การเกษตรและทรัพยากร และ ผอ.สถาบันวิจัยนโยบายเพื่ออนาคต (Think Forward Center) นำเสนอแนวทางการผลิต ข้าวตลาดเฉพาะ หรือ niche market คือผลิตภัณฑ์ข้าวใหม่ที่มีมูลค่าเพิ่มสูง เช่น ข้าวอินทรีย์ (ทั้งข้าวหอมอินทรีย์ ข้าวเหนียวอินทรีย์ และข้าวขาวอินทรีย์) และข้าวเฉดสี (ทั้งข้าวเฉดสีอินทรีย์ และข้าวเฉดสีแบบธรรมดา) แม้จะยังมีปริมาณและมูลค่าการส่งออกน้อยอยู่ แต่ข้อมูลจากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง สะท้อนว่าในปี 2560 มีปริมาณการส่งออกที่ 26,000 ตัน และในปี 2563 เพิ่มขึ้นมาเป็น 35,000 ตัน หรือ เพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละประมาณ +10.8%

ที่ผ่านมา ข้าวตลาดเฉพาะมีมูลค่าต่อหน่วยสูงกว่าข้าวตลาดหลักอย่างชัดเจนมาก เช่น ในช่วง 8 เดือนแรกของปี 2564 ข้าวหอมมะลิทั่วไปมีมูลค่าการส่งออกต่อหน่วย 25,830 บาทต่อตัน ส่วนข้าวหอมมะลิอินทรีย์มีมูลค่าการส่งออกต่อหน่วย 44,686 บาทต่อตัน คิดเป็น 1.73 เท่าของข้าวหอมมะลิไม่อินทรีย์ นอกจากนี้ ข้าวเฉดสีที่ไม่อินทรีย์มีมูลค่าการส่งออกต่อหน่วย 37,949 บาทต่อตัน สูงกว่าข้าวหอมมะลิทั่วไป และข้าวตลาดหลักอื่น ๆ อย่างมาก

เดชรัต กล่าวว่า จากการวิเคราะห์แนวโน้มในตลาดส่งออกข้าวไทยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมาทำให้เห็นว่า การพึ่งพาการส่งออกข้าวในตลาดหลักแบบเดิม คงจะไม่เพียงพอในการกระจายผลผลิตข้าวเปลือกที่ไทยผลิตได้อีกต่อไป อันจะส่งผลกดดันให้ราคาข้าวเปลือกยังคงอยู่ในภาวะตกต่ำต่อไปในปี 2565 และปีต่อ ๆ ไปได้ เพราะฉะนั้น การวางแผนกลยุทธ์การตลาดข้าวไทย และการกำหนดนโยบายในการสนับสนุนการวางแผนการตลาดข้าวไทยจึงเป็นสิ่งที่สำคัญมาก

ส่วนข้อเสนอในเชิงนโยบาย เดชรัต มองว่า รัฐบาลควรเข้ามามีส่วนสำคัญ ในการประกันความเสี่ยงทางด้านการผลิต (เช่น การประกันภัยพืชผล) และ ประกันความเสี่ยงในด้านการตลาด ด้วยการทำสัญญาซื้อขายล่วงหน้าสำหรับเอกชน หรือสหกรณ์ หรือวิสาหกิจชุมชนที่จะส่งออกตลาดโลก ส่งมอบข้าวให้กับรัฐบาล แต่ควรดำเนินไปอย่างเป็นขั้นเป็นตอน ไม่รีบขยายผลในปริมาณที่มากเกินไป โดยกำหนดเป้าหมายการดำเนินการที่เพิ่มขึ้นในแต่ละปี เพื่อให้สอดรับกับขีดความสามารถในการขยายการผลิต การจัดการห่วงโซ่อุปทาน และการขยายตลาดส่งออกในอนาคต

ลดต้นทุนการผลิต ด้วยการจัดรูปที่ดินอย่างสมบูรณ์

รศ.ธนพร ศรียากูล กรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นำเสนอแนวทาง ‘ลดต้นทุนการผลิต’ ให้แก่เกษตรกรด้วยการ ‘จัดรูปที่ดินอย่างสมบูรณ์’ คือ การจัดระบบคูคลองส่งน้ำ การจัดการฟาร์ม เพื่อประหยัดต้นทุน ค่าน้ำมัน ค่าไฟฟ้า เพื่อใช้ในการสูบน้ำ และเมื่อถึงฤดูกาลเก็บเกี่ยว การเข้าถึงที่นาของรถเกี่ยวข้าว ควรเป็นไปอย่างมีระบบ ไม่ต้องรอเก็บเกี่ยวแปลงในก่อนแปลงนอก ก็จะสามารถลดต้นทุนให้เกษตรกรได้ รัฐบาลยังคงมุ่งเน้นการดูแลราคาปลายทาง โดยละทิ้งโครงสร้างพื้นฐานไป ควรเพิ่มเติมในส่วนนี้ลงไปในแผนระยะยาว

การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการเกษตร เป็นสิ่งที่ได้รับการสนับสนุนจาก องค์การการค้าโลก หรือ WTO ว่าทุกรัฐสามารถดำเนินการได้ โดยไม่มีข้อจำกัดใด ๆ ในประเทศไทยเพิ่งมาดำเนินการเรื่องนี้ในปี 2559 แต่ในปัจจุบันเรื่องนี้กลับถูกละทิ้งไป และนำงบประมาณไปใช้ในการสร้างระบบราง สร้างถนนหนทาง ซึ่งรัฐบาลลงทุนไปจำนวนมหาศาล แต่ในภาคเกษตรกรรม สัดส่วนที่รัฐบาลลงทุนไปถือว่า ‘น้อยมาก’ ในตอนนี้พื้นที่เกษตรกรรมประมาณ 150 ล้านไร่ มีการพัฒนาระบบชลประทานไปเพียง 35 ล้านไร่ หรือคิดเป็น 23% เท่านั้น ในขณะที่การพัฒนาพื้นที่อย่างสมบูรณ์ หรือการจัดรูปที่ดินดำเนินการสำเร็จไปเพียงแค่ 2 ล้านไร่เท่านั้น

ชาวนาได้กำไรสูงสุด ไม่ใช่ได้ราคาสูงสุด

นอกจากข้อเสนอให้จัดรูปที่ดินอย่างสมบูรณ์ เพื่อลดต้นทุนการผลิตแล้ว เมื่อปี 2560 “คณะกรรมการศึกษาแนวทางการปฏิรูประบบและพัฒนาข้าวไทย มหาวิทยาลัยรังสิต” ยังได้จัดทำชุดข้อเสนอเพื่อเป็นแนวทางการปฏิรูประบบและพัฒนาข้าวไทย โดยเน้นไปที่การทำให้ชาวนาได้กำไรสูงสุด ด้วยการลดต้นทุนการผลิต ไม่ใช่การมุ่งเน้นไปที่การให้ราคาสูงสุด เช่น รัฐต้องประกาศยกเลิกนโยบายแทรกแซงตลาดข้าวและแทรกแซงราคาข้าว แต่หากมีความจำเป็นทางการเมืองและต้องช่วยชาวนารายย่อย ควรใช้นโยบายประกันรายได้ หรืออุดหนุนประกันภัยพืชผล รวมถึงการเน้นการลดต้นทุนการผลิตอย่างจริงจัง โดยเพิ่มผลผลิตต่อไร่ให้ได้ และให้การส่งเสริมการปลูกข้าวที่มีคุณภาพสูง เฉพาะที่ตลาดต้องการ พร้อมเสนอแนะแนวทางการพัฒนาจาก “การปลูกข้าวเพื่อกินอิ่ม” เป็น “ปลูกข้าวที่กินอร่อย”

ข้อเสนอที่นำมาประมวลให้เห็น เป็นเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้น นั่นก็เพราะว่าทุกครั้งเมื่อเกิดปัญหาหรือผลกระทบกับ “ข้าว” และ “ชาวนา” เรื่องนี้จะเป็นวาระสำคัญของประเทศ ที่ผ่านมาจึงมีงานวิจัย การสำรวจ และข้อเสนอเพื่อช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกข้าวของไทยอยู่เสมอ หากแต่ไม่ว่าทิศทางของนโยบายรัฐบาลจะเป็นไปในทิศทางไหน “หาเสียงชั่วคราว” หรือ “เกษตรกรไทยยั่งยืน” ก็ย่อมส่งผลต่อคุณภาพชีวิตและศักดิ์ศรีของชาวนาไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

อ้างอิง

Author

Alternative Text
AUTHOR

The Active

กองบรรณาธิการ The Active