การริเริ่มพูดคุยสันติภาพอย่าง “เป็นทางการ” ระหว่างรัฐบาลไทยกับขบวนการปลดปล่อยปาตานี โดยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในปี 2556 นับเป็นจุดเปลี่ยนในเชิงนโยบายที่สำคัญส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงพลวัตความขัดแย้งยืดเยื้อชายแดนใต้/ปาตานีก็จริง แต่ต้องเผชิญกับอุปสรรคและความล้มเหลวหลายต่อหลายครั้ง เพราะการพูดคุยนั้น, วางเป้าหมาย “สันติภาพเชิงลบ” (Negative Peace) อย่างโจ่งแจ้งว่ามุ่งยุติการก่อความไม่สงบที่เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2547 จนถึงบัดนี้มียอดผู้เสียชีวิตกว่า 7,438 คน และอีก 13,827 คน ได้รับบาดเจ็บ มีผู้ตั้งข้อสงสัยว่าทั้งสองฝ่ายเข้าร่วมการพูดคุยเพื่อแสวงหาประโยชน์ทางยุทธวิธีมากกว่าจะมุ่งมั่นแก้ไขความขัดแย้งที่จะหาทางออกทางการเมืองร่วมกัน เพื่ออยู่ร่วมกันอย่างให้เกียรติศักดิ์ศรีเท่าเทียมกัน (Positive Peace)
แย่กว่านั้น มีคนจำนวนมากตั้งข้อสังเกตว่าการพูดคุยสันติภาพชายแดนใต้/ปาตานี “อย่างเป็นทางการ” ที่ดำรงอยู่ตลอด 10 ปีที่ผ่านมา จำกัดวงอยู่แค่กลุ่มคนแคบ ๆ วาทกรรมเรื่องการมีส่วนร่วมนั้นก็เป็นเพียง “ให้รับรู้” แต่ไม่มี ‘พื้นที่’ ให้ร่วมคิด ร่วมแสดงความเห็น หรือช่วยประคับประคองการพูดคุยระหว่างคู่ขัดแย้งให้เป็นรูปธรรม หรือ ‘พื้นที่’ ที่มีอยู่ก็ถูกครอบครองโดยฝ่ายความมั่นคงที่กำหนดทิศทาง, ชี้นำ และหวาดระแวง “เสียงที่ต่างออกไป” มิพักต้องกล่าวถึง, คนนอกพื้นที่ชายแดนใต้แทบประติดประต่อเรื่องราวความคืบหน้าไม่ได้เลย เช่นนี้แล้ว “กระบวนการสันติภาพชายแดนใต้” จะกลายเป็นวาระแห่งชาติได้อย่างไร?
กระบวนการสันติภาพที่ควรเป็นเส้นทางของหวังจึงกลายเป็นเรื่องน่าเบื่อหน่าย ผู้คนทยอยถอดใจ ถอยห่างออกมา ความร่วมมือเชิงเครือข่ายของภาคประชาสังคมและคนที่มีใจให้ตลอด 10 ปีที่คอยหนุนเสริมสันติภาพในภาพใหญ่ (Peace writ Large) กลายเป็นต่างคนต่างทำในงานของตัวเองเป็นสันติภาพเชิงย่อยเล็ก ๆ (Peace writ Little) เต็มพื้นที่ จนเกือบขาดการเชื่อมโยงระหว่างกัน เพื่อไปสู่เป้าหมายเดียวกัน จึงควรที่จะได้มาทบทวนร่วมกัน…
ทำไมการพูดคุยสันติภาพชายแดนใต้นั้นเปราะบาง?
หมุดหมายสำคัญทางประวัติศาสตร์ที่สร้างมรดกของความขัดแย้งในพื้นที่ชายแดนใต้ไว้ คือ การลงนามในสนธิสัญญาอังกฤษ-สยาม ในปี 2452 (Anglo-Siamese Treaty of 1909) ส่งผลให้ดินแดนแถบนี้ถูกผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสยามที่เป็นรัฐชาติสมัยใหม่ สมัยรัชกาลที่ 5 นโยบายกลมกลืนถูกต่อต้านอย่างหนักหน่วงจากคนมลายูมุสลิมในพื้นที่ การปราบปรามของรัฐไทยด้วยการจับกุมคุมขัง ดำเนินคดี ไปจนถึงการอุ้มหายนำไปสู่การต่อต้านที่รุนแรง มากขึ้น จนเกิดกลุ่ม/ขบวนการปลดปล่อยปาตานี และกลุ่มติดอาวุธหลายกลุ่ม ตั้งแต่ปี 2502 ซึ่งรากความคิดมีอิทธิพลต่อทิศทางของความขัดแย้งรุนแรงจนถึงปัจจุบัน
มีหลักฐานการพยายามหาทางออกทางการเมืองลักษณะ “การพูดคุย ทางลับ” (Peace talk) จากความขัดแย้งนี้ ริเริ่มครั้งแรกในปี 2534 สมัย รัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน เมื่อ 8 พฤศจิกายน 2534 ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ประเทศมาเลเซีย และต่อมา เมื่อวันที่ 9-12 เมษายน 2536 มีการพูดคุยกันอีก ณ กรุงไคโร ประเทศอียิปต์ จากนั้นได้มีการสานต่อโดยรัฐบาลชวน หลีกภัย (มีอำนาจช่วงปี 2536-2538) โดยมีการพูดคุยทางลับอีกครั้ง เมื่อวันที่ 12-16 เมษายน 2537 ณ กรุงดามัสกัส ประเทศซีเรีย การพูดคุยในช่วงเริ่ม แรกดำเนินการโดยคณะฝ่ายไทยกับแกนนำพูโล
และต่อมารัฐบาลชวน หลีกภัย ได้มีการจัดทำนโยบายความมั่นคงแห่ง ชาติเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ (พ.ศ. 2542-2546) ของสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) จากนโยบายดังกล่าว ทำให้แนวทางแก้ไขมีความเป็นเฉพาะมากขึ้นและได้ถือปฏิบัติ สานต่อโดยรัฐบาลสมัยหลัง การพูดคุย ก็ได้ดำเนินอย่างต่อเนื่องในประเทศตะวันออกกลาง ยุโรป อินโดนีเซีย และ มาเลเซีย
ปี 2536 สมัยชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ทั้งส่งคนไปหาข่าว และพูดคุยเจรจาไปด้วยในตัว และพูดคุยเพื่อชักชวนให้กลับมาร่วมโครงการพัฒนาชาติไทย โดยเปิดทางแก้ปัญหาเกี่ยวกับคดีความและไกล่เกลี่ยคู่ความ การพูดคุยเจรจาในห้วงนี้เกิดขึ้นที่กรุงไคโร ประเทศอียิปต์ และกรุงดามัสกัส ประเทศซีเรีย แต่ต้องยุติลงเพราะรัฐไทย กังวลว่าฝ่ายขบวนการจะยกระดับเป็นการเมืองระหว่างประเทศ 6 นั่นคือความพยายามแรกเมื่อ 22 ปี ก่อนจะมีการริเริ่มพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการ ปี 2556 สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร
- ก่อร่างความคิดการพูดคุยสันติภาพเชิงนโยบาย
ตัดความมาที่ประวัติศาสตร์ระยะใกล้ หลังจากการประทุขึ้นของความตึงเครียดไม่ลงรอยระหว่างรัฐไทยกับชาวมลายูปาตานีที่ดำเนินมากว่าศตวรรษ เมื่อปี 2547 อีกครั้ง โดยยืดเยื้อเกือบ 20 ปี ด้านหนึ่ง เส้นทางกระบวนการ สันติภาพเดินทางอย่างเงียบ ๆ มาตลอด เดินหน้าบ้าง ถอยหลังบ้าง และสะดุดหยุดลงบ้าง จนกลายเป็นโครงสร้างเชิงนโยบายรองรับการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการไว้ ไม่ว่าจะเปลี่ยนอีกกี่รัฐบาลก็ต้องเดินตามเส้นทางนี้ต่อไป มีหลายช่วงเวลาที่สาธารณะควรรับรู้ไปพร้อมกัน อาทิ การพูดคุยที่ลังกาวี มาเลเชีย ช่วงปี 2548-2549 การพูดคุยที่โบกอร์ อินโดนีเชีย ช่วงปี 2551 ความริเริ่มขององค์กรความร่วมมืออิสลาม (OIC) ช่วงปี 2553-2555 กระบวนการเจนีวา ที่ใช้เวลายาวนาน ตั้งแต่ปี 2549-2554 จนกระทั่งการริเริ่มพูดคุยสันติภาพระหว่างตัวแทนรัฐบาลไทยและตัวแทนขบวนการต่อสู้ด้วยอาวุธเพื่อปลดปล่อยชาวปาตานี “อย่างเป็นทางการ” เมื่อปี 2556 จนถึงปัจจุบัน
การพูดคุยที่ลังกาวี: หลังเหตุการณ์ปล้นปืนที่ค่ายปิเหล็ง จ.นราธิวาส ปี 2547 ความริเริ่มแรกที่ชัดเจนมากจาก มหาเธร์ โมฮัมหมัด อดีตนายกรัฐมนตรีมาเลเซีย ภายหลังจากที่เขาเดินทางมาประเทศไทยและได้เข้าเฝ้าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 จากนั้น ช่วงปี 2548-2549 ทางมาเลเซียเริ่มประสานงานเพื่อนำตัวแทนฝ่ายขบวนการและฝ่ายไทยมาพูดคุยกันที่รีสอร์ทแห่งหนึ่งบนเกาะลังกาวี ตอนเหนือของมาเลเซีย ในการพูดคุยครั้งนั้นมี ‘พลโท ไวพจน์ ศรีนวล’ ผู้อำนวยการศูนย์รักษาความปลอดภัย และ ‘พลเอก วินัย ภัททิยกุล‘ เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) สมัยนั้นเป็นตัวแทนฝ่ายไทย ส่วนตัวแทนฝ่ายขบวนการ ได้แก่ GMIP (Gerakan Mujahideen Islam Pattani) กลุ่มพูโล (Patani United Liberation Organization) กลุ่มบีอาร์เอ็น (Berisan Revolusi Nasional) และเบอร์ซาตู (องค์กรร่วมของขบวนการปลดปล่อยปาตานี ที่มี วันกาเดร์ เจ๊ะมัน เป็นประธาน ขณะนี้ไม่มีการเคลื่อนไหวแล้ว) จนได้ “รายงานข้อเสนอเพื่อสันติภาพสำหรับภาคใต้ของไทย” (Peace Proposal for Southern Thailand) ส่งถึง ‘ทักษิณ ชินวัตร’ นายกฯ ขณะนั้น ทว่า เขาไม่ให้ความสนใจกับเอกสารนั้นเท่าใดนัก มาเลเซียได้พยายามอีกหลายครั้งในการยื่นข้อเสนอในการช่วยประสานงานการพูดคุยกับขบวนการ แต่ไม่ได้รับการตอบรับจากไทย
การพูดคุยครั้งนี้ไม่ถูกสานต่อ เพราะรัฐบาลทักษิณเผชิญกับกระแสต่อต้านรุนแรงจาก “กลุ่มเสื้อเหลือง” ซึ่งนำโดยพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย จนรัฐบาลต้องตัดสินใจยุบสภาฯ ต่อมา 19 กันยายน 2549 กลุ่มทหารได้ก่อรัฐประหารขึ้นเพื่อกันไม่ให้ ทักษิณกลับมามีอำนาจ และการเมืองไทยส่วนกลางเริ่มขัดแย้งมากขึ้นเรื่อย ๆ นับจากนั้น
การพูดคุยที่โบกอร์: 2 ปีต่อมา ในเดือนกันยายน 2551 ในยุคของนายกฯ สมัคร สุนทรเวช ยูซุฟ คาล์ล่าร์ รองประธานาธิบดีอินโดนีเซีย ผู้มีบทบาทในการสร้างสันติภาพในอาเจะห์ ได้ริเริ่มการพูดคุยในกรอบใหม่ ที่วังของประธานาธิบดีในเมืองโบกอร์ ด้านตะวันตกของเกาะชวา ตัวแทนฝ่ายไทยนำโดย ‘พลเอก ขวัญชาติ กล้าหาญ’ ที่ปรึกษารัฐมนตรีกลาโหมและอดีตแม่ทัพภาค 4 และทีมรวม 5 คน ฝ่ายขบวนการ 15 คน ซึ่งเรียกตนเองว่า Pattani Malay Consultative Congress (PMCC) ประกอบด้วยตัวแทนจาก GMIP PULO BIPP ทว่า ยังไม่ทันเจรจาเนื้อหาใด ๆ การพูดคุยนี้ต้องยุติลง เพราะเป็นข่าวในสื่อท้องถิ่นของฟิลิปปินส์เสียก่อน ทำให้กระทรวงการต่างประเทศของไทยปฏิเสธว่าผู้ที่เดินทางไปนั้นไม่ใช่ตัวแทนรัฐ มีนักวิเคราะห์ระบุว่า รองประธานาธิบดียูซุฟต้องการสร้างชื่อเสียงในเวทีระหว่างประเทศ และเตรียมลงแข่งขันเลือกตั้งประธานาธิบดี ทำให้การพูดคุยครั้งนี้ต้องยุติไปโดยปริยาย
ความริเริ่มของโอไอซี: นอกจากมาเลเซียและฟิลิปปินส์ การเคลื่อนไหวที่ดูเหมือนสร้างความกังวลใจให้กับรัฐบาลไทยมากที่สุด คือการดำเนินการขององค์การความร่วมมืออิสลาม (Organization of the Islamic) รัฐบาลไทยวิตกกังวลมาตลอดว่า หากความขัดแย้งชายแดนภาคใต้กลายเป็นประเด็นสากลก็อาจนำไปสู่การแบ่งแยกดินแดน และยืนยันอย่างต่อเนื่องว่าความขัดแย้งภาคใต้เป็นเรื่อง “ภายใน” (internal affairs) จะคัดค้านความเคลื่อนไหวใด ๆ ก็ตามที่นำเรื่องนี้ไปหารือในเวทีระหว่างประเทศ โดยนักวิเคราะห์มองว่า โอไอซีเป็นองค์กรระหว่างประเทศที่ฝ่ายขบวนการคาดหวังมากที่สุดที่จะใช้เป็นเวทีในการหาพันธมิตรและเสียงสนับสนุนต่อการเคลื่อนไหวเพื่อเอกราชของชาวปาตานี ซึ่งกลุ่มพูโลมีความถนัดในการเดินเกมการเมืองระหว่างประเทศมากที่สุด ขณะที่ประเทศไทยไม่ได้เป็นสมาชิกของโอไอซี แต่ได้รับสถานะเป็น “ผู้สังเกตการณ์” ในปี 2541 ในฐานะประเทศที่มีคนมุสลิมเป็นประชากรส่วนน้อย ฝ่ายขบวนการต้องการให้โอไอซีเข้ามาเล่นบทบาทเป็นคนกลางเจรจาอย่างที่เคยทำในการคลี่คลายความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์กับกลุ่มเคลื่อนไหวเรียกร้องเอกราช (MNLF-Moro National Liberation front) ในหมู่เกาะมินดาเนา โดยพูโลพยายามเรียกร้องให้โอไอซีนำปัญหาภาคใต้เข้าไว้เป็นวาระพูดคุย และช่วงปลายเดือนกันยายน – ต้นเดือนสิงหาคม 2553
โอไอซีได้ร่วมพูดคุยกับขบวนการปลดปล่อยปาตานีหลายกลุ่มพร้อมกัน ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ มาเลเซีย และที่นครเจดดาห์ ซาอุดิอาระเบีย เฉพาะการพูดคุยที่มาลเซียนั้น มีการตั้งองค์กรร่วมที่ชื่อว่า United Pattani People Council (UPPC) โดยหวังจะให้เป็นแกนกลางในการขับเคลื่อนการเมืองของกลุ่มปลดปล่อยปาตานีผ่านเวทีโอไอซี ทำให้รัฐบาลไทยไม่พอใจถึงกับส่งหนังสือประท้วงไปยังรัฐบาลมาเลเซียที่อนุญาตให้มีการจัดประชุมดังกล่าว
รัฐบาลไทยพยายามล็อบบี้ไอโอซีด้วยการเชิญตัวแทนระดับสูงมาเยือนประเทศไทย ในเดือนพฤษภาคม 2555 ปรากฏว่าช่วงที่ Sayed Kasim EI-Masry ที่ปรึกษาประธานโอไอซีและคณะ ลงพื้นที่ภาคใต้ และมีโอกาสเข้าร่วมประชุมที่จัดโดยภาคประชาสังคมกลับเรียกร้องให้รัฐบาลไทยเปิดการพูดคุยกับฝ่ายขบวนการโดยเร็วเพื่อแก้ปัญหา และในที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศของโอไอซีครั้งที่ 39 เดือนพฤศจิกายนปีเดียวกัน ในแถลงการณ์เกี่ยวกับชาวมุสลิมที่เป็นชนกลุ่มน้อยในประเทศที่ไม่ใช่สมาชิกไอโอซี ระบุว่า ความก้าวหน้าในการแก้ปัญหาภาคใต้นั้น “ยังไม่เพียงพอ” และเสนอให้รัฐบาลไทย “ดำเนินการพูดคุยกับแกนนำของคนมุสลิมเพื่อหาทางออกและอนุญาตให้ชาวมุสลิมในจังหวัดชายแดนใต้นั้นมีสิทธิที่พึงจะได้รับ” กล่าวคือ โอไอซีเล่นบทประนีประนอมไม่เข้ามามีบทบาทโดยตรง แต่ใช้วิธีกดดันรัฐบาลไทยแทน
กระบวนการเจนีวา: มีลักษณะการขับเคลื่อนต่างออกไป โดยตัวละครหลักคือ องค์กรเอกชนระหว่างประเทศ คือ ‘HD Certer’ หรือ ‘ศูนย์การพูดคุยเพื่อมนุษยธรรม’ (Center for Humanitarian Dialogue) ซึ่งเป็นองค์กรหลักทำงานผลักดันให้เกิดการพูดคุยระหว่างรัฐบาลไทยกับกลุ่มขบวนการ มาตั้งแต่ปี 2549 ในช่วงสมัยรัฐบาลของ พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งได้มีประกาศนโยบายปรองดองและแสดงความพร้อมในการเปิดการพูดคุยกับกลุ่มขบวนการปลดปล่อยปาตานี ‘เอชดี’ ได้ประสานให้เกิดการพบกันระหว่างนายกฯ สุรยุทธ์ และ คัสตูรี มาห์กอตา ตัวแทนพูโลที่ประเทศบาห์เรน ช่วงท้ายของปี 2550 ไม่นานนัก, รัฐบาลรักษาการ (หลังการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549) ก็หมดอำนาจลง
ต่อมา ยุค ‘สมัคร สุนทรเวช’ เป็นนายกฯ ทางกลุ่มพูโลเสนอทำ “พื้นที่สันติภาพ” (Peace Zone) เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นสร้างความเชื่อมั่นระหว่างคู่ขัดแย้ง ในยุคนี้ สมัครไม่มีสมาธิในการแก้ไขปัญหาภาคใต้อำนาจจึงอยู่ในมือของกองทัพเป็นหลัก
เมื่อการเมืองเปลี่ยนขั้ว, ‘อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ’ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี หลังศาลรัฐธรรมนูญตัดสินยุบพรรคพลังประชาชน ในเดือนธันวาคม 2551 กลุ่มพูโลร่วมกับสมาชิกของบีอาร์เอ็น-โคออร์ดิเนทตั้งองค์กรร่วมชื่อ “ขบวนการปลดปล่อยปาตานีมลายู” (Patani Malay Liberation Movement – PMLM) ในเดือนมกราคม 2553 ต่อมาเดือนมิถุนายน ปีเดียวกัน PMLM ได้เสนอหยุดยิงฝ่ายเดียว 3 อำเภอ ใน จ.นราธิวาส คือ อ.เจาะไอร้อง อ.ยี่งอ และ อ.ระแงะ เพื่อแสดงให้เห็นว่าขบวนการมีความจริงใจในการพูดคุยและมีความสามารถในการควบคุมการเคลื่อนไหวในพื้นที่ได้ โดยการหยุดยิงครั้งนั้น ครอบคลุมเฉพาะปฏิบัติการโจมตีเจ้าหน้าที่ความมั่นคงและเป้าหมายของรัฐเท่านั้น
รัฐบาลอภิสิทธิ์ รับทราบการดำเนินการนั้นอย่างเงียบ ๆ และติดตามการพูดคุยสันติภาพชายแดนใต้มาโดยตลอด ทำให้งานของ ‘เอชดี’ เกิดจุดเปลี่ยนที่มีนัยสำคัญคือ ปลายสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์มีคำสั่งให้ สมช. ดำเนินการยกระดับการพูดคุยให้เป็น “ทางการ” ที่พึงตราเอาไว้ว่าเป็นการปูพื้นฐานอันชอบธรรมและถูกกฎหมายให้กับกระบวนการพูดคุยสันติภาพ โดยการออกนโยบายการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.2555 – 2557 ตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติการบริหาราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ พ.ศ.2553 ในมาตรา 4 ความเป็นทางการ และ “ถูกกฎหมาย” ได้ปรากฏในนโยบายตามวัตถุประสงค์ที่ 8 ระบุถึงการสร้าง “สภาพแวดล้อมที่เหมาะสมและเอื้อต่อการพูดคุยในการแสวงหาทางออกจากความขัดแย้ง” และให้หลักประกันในการเข้ามามีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้องและผู้มีส่วนได้เสียในการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการสันติภาพ
ในมุมมองของ ‘ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี’ ผู้อำนวยการศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ (Deep South Watch) “นี่คือการวิเคราะห์ปัญหาและ ‘การตั้งโจทย์ปัญหา’ ต่อความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดขึ้น และปรากฏเป็นครั้งแรกในเอกสารนโยบายแห่งรัฐ”
ไม่กี่เดือนหลังจากได้รับ “ไฟเขียว” จากรัฐบาล วันที่ 9 พฤษภาคม 2554 ‘ถวิล เปลี่ยนศรี’ เลขาธิการ สมช. ขณะนั้น ก็ให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนว่ารัฐบาลต้องการสนับสนุนการพูดคุยกับ “ผู้เห็นต่างจากรัฐ” ซึ่งคำนี้นับเป็นนวัตกรรมทางวาทกรรมที่สร้างการมองคู่ขัดแย้งด้วยมุมมองใหม่ เป็นภาษาที่เข้ามาทดแทนคำว่า “ผู้ก่อความไม่สงบ” หรือ “ผู้ก่อเหตุรุนแรง” ที่ฝ่ายความมั่นคงและสื่อมวลชนใช้กันอย่างเผยแพร่ก่อนหน้านี้ และ สมช.เห็นด้วยกับการกระจายอำนาจ ไม่มีอะไรขัดข้องหากมีการปกครองรูปแบบพิเศษชายแดนใต้ซึ่งนักวิเคราะห์ต่างประเทศกลับมองว่า นี่คือความอ่อนไหวของรัฐบาลไทย พยายามลดทอนความเป็นทางการเมืองของความขัดแย้ง เพื่อหลีกเลี่ยงการเมืองของฝ่ายขบวนการยกระดับความรุนแรงในพื้นที่เป็น “การขัดกันทางอาวุธที่ไม่มีลักษณะระหว่างประเทศ” (non-international armed conflict) ตามอนุสัญญาเจนีวาหรือไม่ เพราะจะเป็นการเปิดประตูให้ประชาคมระหว่างประเทศภายใต้การดูแลของสหประชาชาติแทรกแซงการดำเนินการของรัฐบาลไทยได้
เปิดฉากการพูดคุยที่กรุงกัวลาลัมเปอร์
ไม่กี่เดือนหลังจากนั้นการเมืองศูนย์กลาง – กรุงเทพฯ มีส่วนอย่างสำคัญในการกำหนดทิศทางของการพูดคุยสันติภาพอีกครั้ง กระแสลมกลับเปลี่ยนทิศ หลังจาก ‘ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร’ น้องสาวคนเล็กของอดีตนายกฯ ทักษิณ ชนะการเลือกตั้งและก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ในเดือนสิงหาคม 2554 แกนหลักที่ขับเคลื่อนให้เกิดการพูดคุยกับกลุ่มขบวนการปลดปล่อยปาตานีอย่างเป็นทางการ ก็คือ อดีตนายกฯ ทักษิณ ซึ่งลี้ภัยการเมืองอยู่นอกประเทศนั่นเอง
นอกจากจะเปลี่ยนข้าราชการที่กุมบังเหียนงานภาคใต้จากฝ่ายทหารให้เป็นฝ่ายของตนเองแล้ว เช่น การแต่งตั้ง ‘พ.ต.อ. ทวี สอดส่อง’ เป็นเลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ ด้วยเขาเคยลงมาคลุกภาคใต้หลังเหตุการณ์ปล้นปืนในบทบาทของรองอธิบดีกรมสอบสวนพิเศษ (DSI) และถูกวางตัวให้คุมงานภาคใต้ให้พรรคเพื่อไทย ส่วนอดีตนายกฯ ทักษิณ ได้ไปพบกับ ‘นาจิบ ราชัค’ นายกรัฐมนตรีมาเลเซีย เดือนมกราคม 2555
โดยอาศัยความสัมพันธ์ส่วนตัวที่เคยมีขอให้มาเลเซียช่วยประสานงานเรื่องการพูดคุย เพื่อให้นายกฯ ยิ่งลักษณ์ไปแนะนำตัวและสานต่อ หารือเรื่องนี้กับ นาจิบ เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ ท่าทีของนายกฯ ยิ่งลักษณ์ นับว่าเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญเชิง นโยบายของรัฐไทย ซึ่งที่ผ่านมายังลังเล กระทั่งปิดกั้นการเข้ามามีส่วนร่วมของรัฐบาลมาเลเซียในการแก้ปัญหาภาคใต้ เพราะมองว่ามาเลเซียอาจมีผลประโยชน์ไม่เป็นกลาง
ต่อมา ทั้งนักวิเคราะห์และฝ่ายความมั่นคงระบุว่า ทักษิณได้ไปพบแกนนำขบวนการปลดปล่อยปาตานี 17 คน ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ ช่วงกลางเดือนมีนาคม 2555 หลังจากนั้น 2 สัปดาห์เกิดเหตุระเบิดคาร์บอมพร้อมกันสองแห่งในวันที่ 31 มีนาคม ที่โรงแรมลี การ์เดน ใจกลางเมืองหาดใหญ่ และที่ถนนรวมมิตร ย่านธุรกิจการค้าในตัวเมืองยะลา แรงระเบิดทำให้มีผู้เสียชีวิต 14 คน และบาดเจ็บอีกว่า 400 คน ภายหลังเหตุการณ์นั้น, ฝ่ายค้านกล่าวโทษว่าเป็นผลจากทักษิณไปคุยกับกลุ่มขบวนการ ‘พลเอก ประยุทธ์ จันทรโอชา’ ผู้บัญชาการทหารบกกล่าวกับสื่อว่า เหตุการณ์ นี้อาจเกิดจากการพูดคุยไม่ครบกลุ่ม เพราะพวกเขาต้องการสร้างสถานการณ์เพื่อแย่งชิงการนำ
แม้จะเกิดเสียงคัดค้านจากฝ่ายค้าน รัฐบาลยิ่งลักษณ์ยังยืนยันส่งตัวแทนประสานงานกับทางมาเลเซียอย่างต่อเนื่อง ในที่สุด, การลงนามเปิดฉากการพูดคุยก็เกิดขึ้นในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2556 ณ กรุงกัวลาลัมเปอร์ โดย ‘พล.ท. ภราดร พัฒนถาบุตร’ เลขาธิการ สมช. เป็นตัวแทนของฝ่ายไทย (ปาร์ตี้ A) กับ ‘อัสซัน ตอยิบ’ ตัวแทนของฝ่ายขบวนการปลดปล่อยปาตานี (ปาร์ตี้ B) ได้ร่วมลงนาม “ฉันทามติทั่วไปว่าด้วยการพูดคุยสันติภาพ” (General Consensus on the Peace Dialogue Process)
รายละเอียดข้อตกลงมีประเด็นสำคัญ คือ (1) พล.ท. ภราดร ในฐานะเลขาธิการ สมช. เป็นหัวหน้าคณะในการ “สร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการเสริมสร้างสันติภาพ” (2) รัฐบาลไทย (ปาร์ตี้ A) มีความต้องการที่จะ “ร่วมพูดคุยกับผู้ที่มีความเห็นและอุดมการณ์ที่แตกต่างจากรัฐ” (3) กระบวนการนี้จะเดินการภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญไทย (4) มาเลเซียจะเป็นผู้อำนวยความสะดวก (facilitator) และ (5) ผู้ที่เกี่ยวข้องในกลุ่มที่ดำเนินการร่วมกันนี้จะได้รับหลักประกันเรื่องความปลอดภัย
‘รุ่งรวี เฉลิมศรีภิญโญรัช’ หนึ่งในนักวิเคราะห์สถานการณ์ขณะนั้น มองว่า การใช้คำว่า ปาร์ตี้ A และ B โดยไม่ได้ระบุชัดเจนลงไปว่าเป็นบีอาร์เอ็นเท่านั้น เป็นการเปิดโอกาสให้มีการรวมเอากลุ่มอื่น ๆ เข้าไปร่วมภายหลังได้ ซึ่งจะเห็นต่อไปว่ามีการพัฒนาการที่จะนำเอากลุ่มพูโล และบีไอพีพี เข้ามาร่วมด้วย แม้ไม่ได้ใช้ชื่อบีอาร์เอ็น แต่ว่าในข้อตกลงนี้ก็มีตราประทับว่า “BRN” ในการลงนามของปาร์ตี้ B ด้วย ทำให้ภายหลังมีข้อสงสัยว่า บีอาร์เอ็นที่เชื่อกันว่าแยกออกเป็นสามฝ่าย คือ อูลามา, คองเกรส และโคออร์ดิเนทนั้น รวมตัวกันแล้วหรือ แล้วการลงนามจึงกระทำโดยกลุ่มบีอาร์เอ็น โดยไม่มีคำขยายต่อท้าย
ส่วนข้อตกลงที่ว่าด้วยการพูดคุยนี้จะดำเนินไป “ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญไทย” ทำให้ชาวมลายูปาตานีส่วนหนึ่งที่ยังต้องการสู้เพื่อเอกราช ทั้งที่อยู่ในขบวนการและผู้สนับสนุน เช่น กลุ่มนักศึกษา และอดีตนักศึกษาที่เคยเคลื่อนไหวอย่างสันติ ได้ออกมาแสดงความเคลือบแคลงสงสัยว่า คณะผู้แทนฝ่ายปาร์ตี้ B นั้นเป็นตัวแทนที่แท้จริงของขบวนการปลดปล่อยปาตานีหรือไม่ ทำไมจึงยอมรับที่จะพูดคุยในกรอบรัฐธรรมนูญไทยโดยง่าย ซึ่งโดยนัยก็หมายความว่าได้ยอมละเป้าหมายสูงสุดเรื่อง “เอกราช” ไปแล้ว การยอมรับเงื่อนไขนี้, ทำให้นักเคลื่อนไหวบางส่วนไม่มั่นใจที่จะสนับสนุนหรือกระทั่งต่อต้านการพูดคุยในกรอบนี้ทั้งหมด
เรื่องสถานะและหน้าที่ของมาเลเซียก็เป็นอีกประเด็นที่มีการถกเถียงอย่างกว้างขวาง ในข้อตกลงนี้ ระบุให้มาเลเซียทำหน้าที่ “ผู้อำนวยความสะดวก” (facilitator) ไม่ใช่ “ผู้ไกล่เกลี่ย” (mediator) นายกฯ นาจิบ ได้แต่งตั้ง ‘อาหมัด ซัมซามิน ฮะซิม’ อดีตรองอธิบดีหน่วยข่าวกรองให้ทำหน้าที่นี้ และเป็นประธาน “คณะทำงานร่วมว่าด้วยกระบวนการพูดคุยสันติภาพในภาคใต้ของไทย” (Joint Working Group on Peace Dialogue Process on Southern Thailand – JWG-PDP)
รุ่งรวี ระบุว่า ความหมายอย่างเคร่งครัดของผู้อำนวยความสะดวก คือ มีหน้าที่ดำเนินการเพื่อให้คู่ขัดแย้งได้พบและพูดคุยเท่านั้น โดยไม่ได้เข้าไปมีบทบาทเป็นคนกลางในการพูดคุยด้วย บทบาทของมาเลเซียและการเมืองของ “ชื่อเรียก” นี้เป็นประเด็นสำคัญในการถกเถียงภายหลังหลายครั้ง
และยังมีผู้ตั้งข้อสังเกตกันมากว่าการลงนามในครั้งนี้ “บีอาร์เอ็น” อาจถูกกดดันจากรัฐบาลมาเลเซีย เพราะคนเตรียมการพูดคุยครั้งนี้ คือ ‘อาวัง ยาบะ’ ฝ่ายประสานงานขบวนการ ผู้มีความใกล้ชิดกับตำรวจสันติบาลของมาเลเซีย ส่วน ‘อุสตาซฮัสซัน’ เพิ่งมาเข้าร่วมไม่กี่วันก่อนหน้าลงนาม ทั้งยังมีเรื่องเล่าจากผู้ใกล้ชิดเหตุการณ์ว่าเขาถูกควบคุมตัวขึ้นเฮลิคอปเตอร์จากตอนเหนือของมาเลเซียไปยังกัวลาลัมเปอร์ โดยมีนัยว่าเขาอาจจะถูกบังคับให้เข้าร่วมลงนาม รวมทั้งบางกระแสก็อ้างว่าเขายังไม่ได้รับอนุมัติจาก “สภาองค์กรนำ” (Dewan Pimpinan Parti – DPP) แต่หลังจากลงนามแล้ว ทางสภาองค์กรนำได้มีการปรึกษาหารือกัน โดยได้มีฉันทามติร่วมในช่วงต้นเดือนมีนาคม 2556 ว่าให้เดินหน้าเรื่องการพูดคุยต่อไป
โดยหลังจากนั้น ฝ่ายปาร์ตี้ B มีการตั้งองค์ประกอบของคณะผู้แทนการพูดคุยใหม่รวมทั้งสิ้น 6 คน โดย ‘อัสซัน ตอยิบ’ ยังเป็นหัวหน้าคณะเหมือนเดิม ในช่วงต้นเดือนพฤศจิกายน 2556 พวกเขาได้พบปะกับกลุ่มนักข่าวไทย 7 คนจากกรุงเทพฯ และเปิดเผยว่า พวกเขาเข้าร่วมพูดคุยด้วยความเต็มใจ แม้ว่าในช่วงแรก ๆ จะมีบางกลุ่มที่ไม่อยากเข้าร่วม เพราะว่าทักษิณเป็นผู้แสดงบทบาทนำในการชักชวนให้เข้าร่วมพูดคุย และพวกเขามีเงื่อนไข 3 ประการ คือ (1) ฝ่ายไทยต้องประกาศดำเนินการพูดคุยอย่างชัดเจน (2) มีมาเลเซียเป็นคนกลางประสานงาน และ (3) การพูดคุยต้องครอบคลุมทุกกลุ่มที่ปฏิบัติการในพื้นที่ และพวกเขายอมรับว่าในช่วงเวลาลงนามนั้น ฝ่ายขบวนการยังไม่พร้อม แม้จะมีเจตนาจะเข้าร่วมอยู่แล้ว หลังจากนั้น พวกเขาก็ได้แก้ไขกระบวนการภายในที่เป็นจุดอ่อน
- การพบกันของ “นักล่าอาณานิคมสยามกับบีอาร์เอ็น”
การลงนาม“ฉันทามติทั่วไปว่าด้วยการพูดคุยสันติภาพ” ของคู่ขัดแย้ง คือแรงเหวี่ยงไปสู่วาทกรรมสันติภาพจึงถูกยกระดับขึ้นอย่างชัดเจน ในปี 2556 หลังจากนั้นทำให้เกิดการพูดคุยร่วมกันถึง 3 รอบ ที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ ทว่า เรื่องที่ควรถูกบันทึกไว้ อย่างที่กล่าวข้างต้น, “ข้างนอก” โต๊ะพูดคุยเริ่มมีกระแสจากแนวร่วมบางส่วนของขบวนการต่อสู้เพื่อปลดปล่อยปาตานีต่อต้านกรอบการพูดคุยภายใต้รัฐธรรมนูญไทย เพราะเห็นว่าเป็นการละวางเป้าหมายเอกราช ดังนั้น
ในการพบกันครั้งแรกระหว่างตัวแทนรัฐไทยและฝ่ายขบวนการ วันที่ 28 มีนาคม 2556 ‘ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี’ อาจารย์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี หนึ่งใน 9 ตัวแทนฝ่ายรัฐบาลไทย เล่าว่า ทางฝ่ายบีอาร์เอ็นใช้เวลาค่อนข้างนานเพื่ออธิบายถึงความอึดอัดคับข้องใจที่ถูกรัฐสยามกระทำในอดีต ตัวแทนฝ่ายขบวนการอธิบาย “ปัญหารากเหง้าของความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นความผิดของขบวนการบีอาร์เอ็นฝ่ายเดียว แต่จะต้องพูดถึงว่ารัฐไทยก็เป็นเงื่อนไขที่ทำให้เกิดความรุนแรงด้วยเช่นกัน”
โดยอธิบายถึงความรู้สึกสะเทือนใจที่พี่น้องมลายูปาตานีถูกรัฐไทยกระทำมาตั้งแต่อดีต เช่น กรณีการหายตัวไปของหะยีสุหลง อับดุลกอเดร์ ผู้นำศาสนาคนสำคัญ เหตุการณ์กบฎดุซงญอ การสังหาร 6 ศพที่สะพานกอตอในปี 2518 ซึ่งส่งผลให้เกิดการประท้วงใหญ่ที่ จ.ปัตตานี และเกิดการปราบปรามรุนแรงขึ้นหลังจากนั้น จนมาถึงเหตุการณ์กรือเซะและตากใบ ในปี 2547 ‘ศรีสมภพ’ กล่าวว่า ฝ่ายขบวนการบีอาร์เอ็นบางคนถึงกับกลั้นน้ำตาไว้ไม่อยู่ในขณะที่เล่าถึงเรื่องราวในอดีต ขณะที่คณะผู้แทนของฝ่ายเจ้าหน้าที่รัฐไทยก็นั่งนิ่งรับฟังอย่างสงบ ทุกคนตั้งใจที่จะรับฟังความเจ็บปวดของพี่น้องประชาชนปาตานี
และก่อนการพูดคุยครั้งที่ 2 เพียงสามวัน คือวันที่ 26 เมษายน 2556 ‘ฮัสซัน ตอยิบ’ และ ‘อับดุลการิม คาลิบ’ สมาชิกระดับนำ ดูแลฝ่ายเปอร์มูดอ (วัยรุ่นชาย) ตัวแทนของฝ่ายขบวนการบีอาร์เอ็น สร้างความประหลาดใจด้วยการแถลงการณ์ต่อสาธารณะเป็นครั้งแรกผ่านยูทูบ โดยมิได้แจ้งแก่ฝ่ายไทยและผู้อำนวยความสะดวกล่วงหน้า ได้อธิบายการก่อตั้งบีอาร์เอ็นมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างแนวร่วมปฏิวัติแห่งชาติของชาวมลายูปาตานี เพื่อสร้างอุมมะห์ (ประชาชาติ) ที่มีความแข็งแกร่ง ซึ่งหมายรวมถึงทั้งคนเชื้อสายไทย มลายู จีน ที่อาศัยอยู่ในแผ่นดินปาตานี พวกเขาต่อสู้เพื่อให้ได้อิสรภาพและการปกครองที่มีความยุติธรรมสูงสุด รวมทั้งอธิบายถึงสาเหตุที่ปาตานี “ตกเป็นอาณานิคม” ของสยามตั้งแต่ ค.ศ. 1776 ทำให้ต้องตกอยู่ภายใต้การปกครองแบบ “กดขี่” และ “โหดร้าย”
และปิดท้ายด้วยการยื่นข้อเรียกร้อง 5 ข้อถึง “นักล่าอาณานิคมสยาม” คือรัฐไทย คือ (1) ยอมรับให้มาเลเซียเป็นผู้ไกล่เกลี่ย ไม่ใช่เพียงผู้อำนวยความสะดวก (2) ยอมรับการพูดคุยกับชาวปาตานีครั้งนี้ นำโดยบีอาร์เอ็น (3) ยอมรับให้มีสักขีพยานจากประเทศอาเซียน โอไอซี และเอ็นจีโอต่างประเทศ (4) ยอมปล่อยตัวผู้ที่ถูกควบคุมตัวและยกเลิกหมายจับในคดีความมั่นคงทั้งหมด โดยไม่มีเงื่อนไข และ (5) ยอมรับว่าบีอาร์เอ็นเป็นขบวนการปลดปล่อยปาตานีไม่ใช่กลุ่มแบ่งแยกดินแดน
นักวิเคราะห์วงในอธิบายการแถลงผ่านยูทูบที่แข็งกร้าวนี้ เพื่อเรียกศรัทธาและแรงสนับสนุนจากสมาชิกระดับปฏิบัติการได้มากขึ้น บีอาร์เอ็นเองจำเป็นต้องทำความเข้าใจกับสมาชิกระดับปฏิบัติการและผู้สนับสนุนตนเช่นกัน เพราะหากปราศจากการสนับสนุนของมวลชนแล้ว ขบวนการก็เสี่ยงที่จะเผชิญการล่มสลายได้
แต่การยื่นข้อเรียกร้องนอกโต๊ะพูดคุยทำให้ฝ่ายไทยรู้สึกไม่สบายใจส่งผลให้เกิดกความตึงเครียดในการพูดคุยครั้งที่สอง มีการวิพากษ์วิจารณ์กันในสื่ออย่างกว้างขวางว่ารัฐบาลเพลี่ยงพล้ำ ถูกฝ่ายบีอาร์เอ็นรุกคืบ ‘พลเอกประยุทธ์’ ออกมาแสดงความไม่เห็นด้วยกับข้อเรียกร้องทั้งห้า และย้ำว่าเรื่องนี้ควรจะเป็น “เรื่องภายใน” ของไทย แม้แต่ อภิสิทธิ์ หัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก็กังวลใจ เห็นว่าหากมาเลเซียเข้ามาเป็นผู้ไกล่เกลี่ย และองค์กรต่างชาติเข้ามาเกี่ยวข้องอาจจะทำให้ปัญหา “ลุกลามมากขึ้น”
ทำให้ตัวแทนบีอาร์เอ็นออกแถลงการณ์ผ่านยูทูบอีกเป็นครั้งที่ 2 วันที่ 24 พฤษภาคม 2556 อธิบายย้ำถึง 3 ประเด็นหลักที่ทำให้เกิดขบวนการปลดปล่อยปาตานี (1) ชาวมลายูปาตานีถูกบังคับให้ใช้ชีวิตภายใต้การกดขี่ปกครองแบบอาณานิคมของสยามที่โหดร้ายเป็นเวลาหลายร้อยปี มีการสังหารชาวมลายูจำนวนมากและถูกทำให้หายตัวไป โดยไม่ทราบว่าหลุมฝังศพอยู่ที่ใด (2) คนรุ่นใหม่สูญเสียอัตลักษณ์อันเป็นผลจากการเปลี่ยนระบบการศึกษาแบบมลายูเป็นไทย และ (3) ชาวมลายูต้องมีชีวิตอยู่อย่างยากจน แม่ว่าดินแดนจะอุดมสมบูรณ์ ชาวมลายูหลายแสนคนต้งอพยพไปทำงานที่มาเลเซียหรือประเทศอื่น ๆ เพราะไม่สามารถทำงานที่บ้านเกิดได้ แต่หัวใจสำคัญอยู่ที่เรื่องการเรียกร้องให้รัฐไทยยอมรับ “สิทธิความเป็นเจ้าของแผ่นดินปาตานี”
จากนั้นอีก 4 วันต่อมา, บีอาร์เอ็นได้ออกแถลงการณ์ฉบับที่ 3 ได้วิพากษ์วิจารณ์ความไร้เอกภาพของรัฐไทยในการดำเนินนโยบายภาคใต้และเรียกร้องให้รัฐกำหนดให้เรื่องนี้เป็น “วาระแห่งชาติ” การเคลื่อนไหวนอกเวทีนี้เกิดขึ้นประมาณสองสัปดาห์ ก่อนการพูดคุยครั้งที่สามจะเกิดขึ้น
- รอมฎอนกับการริเริ่มลดความรุนแรง
‘ศรีสมภพ’ เห็นว่า ในการบันทึกเส้นทางกระบวนการสันติภาพปาตานีนั้น ภาพที่น่าจดจำหนึ่ง คือการที่สองฝ่ายคู่ขัดแย้งร่วมกันประกาศ “ความเข้าใจร่วมกัน: ความริเริ่มสันติภาพในเดือนรอมฎอน 2556” ในวันที่ 12 กรกฎาคม 2556 สองวันหลังเดือนละศีลอดได้เริ่มต้นขึ้น การหยุดความรุนแรงมีผลอย่างชัดเจนในช่วงสัปดาห์แรก หลังคำประกาศดังกล่าว แต่แล้วก็มีการกล่าวหาซึ่งกันและกันเรื่องการละเมิดข้อตกลง จนกระทั่งสองวันก่อนสิ้นสุดเดือนรอมฎอน ทางบีอาร์เอ็นได้ประกาศออกทางยูทูปยุติข้อตกลงหยุดยิง พร้อมทั้งประณามฝ่ายไทยว่าไม่จริงใจด้วยคำพูดที่รุนแรงเสียดแทงใจ
ความพยายามยุติความรุนแรงในเดือนรอมฎอนนี้จึงดูเหมือนล้มเหลวในที่สุด แต่การที่ความรุนแรงลดลงอย่างมีนัยสำคัญในช่วงแรกก็สะท้อนความจริงบางอย่างว่า บีอาร์เอ็นสามารถควบคุมสั่งการฝ่ายปฏิบัติการที่อยู่ในพื้นที่ได้ แม้กระนั้น ผู้สังเกตการณ์ต่างประเทศบางคนก็ระบุว่า การหยุดยิงในครั้งนี้ไม่มีความหมาย ทั้งมีการก่อเหตุโจมตีด้วยระเบิดสูงขึ้นอย่างไม่เคยมีมาก่อน
ขณะที่ ‘ศรีสมภพ’ ในฐานะผู้อำนวยศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ แย้งและให้บันทึกไว้หน้าประวัติศาสตร์ เดือนกรกฎาคม 2556 เป็นเดือนที่สร้างประวัติการบันทึกเหตุการณ์ความไม่สงบที่ต่ำสุดในรอบ 5 ปี และมีการสูญเสียชีวิตต่ำที่สุดนับตั้งแต่ปี 2547 นอกจากนี้ การโจมตีเป้าหมายอ่อนแอหรือผู้บริสุทธิ์ (soft target) ก็ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ และมีระดับต่ำลงอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นในรอบสิบปีด้วย
- เอกสาร 38 หน้า: เขตปกครองพิเศษแลกเอกราช?
“รอมฎอนสันติ” ปิดฉากด้วยการประกาศกร้าวของฝ่ายทหารบีอาร์เอ็นและรัฐไทยเองก็ไม่ยอมรับเงื่อนไข 5 ข้อ ทำให้ผู้ติดตามเริ่มไม่แน่ใจว่าการพูดคุยจะยุติลงหรือไม่ แต่แล้วก็มีการเคลื่อนไหวอีกครั้งเดือนกันยายน
ซัมซามิน ผู้อำนวยความสะดวก เดินทางมากรุงเทพฯ เพื่อส่งมอบเอกสาร 38 หน้าให้กับฝ่ายไทย ซึ่งมีหัวใจอยู่ที่เรื่อง “สิทธิความเป็นเจ้าของดินแดนปาตานี” โดยขยายความข้อเรียกร้อง 5 ข้อ มีใจความหลักดังนี้
- การพูดคุยสันติภาพเป็นการพูดคุยระหว่างตัวแทนของนักต่อสู้เพื่อเสรีภาพของชาวปาตานี ซึ่งนำโดยบีอาร์เอ็นกับราชอาณาจักรไทย ย้ำว่าพวกเขาไม่ใช่ “กลุ่มแบ่งแยกดินแดน” เพราะเขาไม่ได้เรียกร้องการแยกตัวออกจากประเทศไทย
- บีอาร์เอ็นเรียกร้องให้รัฐบาลไทยยกระดับมาเลเซียให้เป็นผู้ไกล่เกลี่ย (mediator) โดยมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับการพูดคุยสันติภาพ ทันทีที่การพูดคุยมีเสถียรภาพและยกระดับจาก “การพูดคุยสันติภาพ” สู่ “การเจรจาสันติภาพ” มาเลเซียในฐานะเพื่อนบ้าน เป็นสมาชิกอาเซียนและโอไอซี จะเข้ามาช่วยเหลือสนับสนุนการพฟื้นฟูและกระบวนการสร้างใหม่ในภาคใต้ได้
- กระบวนการพูดคุยต้องมีพยานจากผู้แทนของอาเซียน โอไอซี และเอ็นจีโอ ซึ่งได้รับการอนุมัติจากทั้งฝ่ายบีอาร์เอ็นและรัฐบาลไทย
- รัฐบาลไทยควรยอมรับการมีอยู่และอำนาจสูงสุดทางการปกครองของประชาชาติปาตานีมลายูบนแผ่นดินปาตานี การยอมรับนี้จะต้องกระทำโดยผ่านรัฐสภา จะต้องให้โอกาสประชาชาติปาตานีมลายู (ครอบคลุมพื้นที่ จ.ปัตตานี นราธิวาส ยะลา และสงขลา) ในการบริหารพื้นที่ โดยจัดตั้งเขตปกครองพิเศษ (special administrative region) ดังเช่น กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา การปกครองตนเองเช่นนี้อยู่ภายใต้อธิปไตยของไทยและไม่ใช่การแบ่งแยกออกจากอาณาจักรไทย ดังนั้น ข้อเรียกร้องนี้จึงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญไทย และนี่คือความหมายของคำว่า “สิทธิในการกำหนดชะตาชีวิตตนเอง”
- บีอาร์เอ็นต้องการให้รัฐบาลไทยปล่อยผู้ถูกคุมขังด้วยเหตุผลทางการเมืองและยกเลิกหมายจับทั้งหมด รวมทั้งป้องกันการฆ่านอกกฎหมายโดยรัฐ ทั้งโดยตรงหรือผ่านตัวแทนด้วย
นอกจากสาระสำคัญข้างต้น, เอกสาร 38 หน้านี้ เสมือนแผนที่การเดินไปสู่สันติภาพอย่างเป็นขั้นตอน (roadmap) ซึ่งคาดว่าจะใช้เวลา 8 ปี ทว่า ปัญหาสำคัญของฝ่ายไทยคือไม่มีเอกภาพในทางนโยบายต่อการพูดคุย จึงไม่มีท่าทีใดต่อคำอธิบายของข้อเรียกร้องดังกล่าว เกือบสองเดือน, ฝ่ายไทยได่ส่งคำตอบช่วงปลายตุลาคม 2556 ผ่านทางผู้อำนวยความสะดวก โดยเอกสารระบุว่าฝ่ายไทย “ยินดีจะหารือ” ประเด็น 5 ข้อร่วมกัน โดยเพิ่มอีกสองประเด็นคือ (1) เสนอให้สองฝ่ายร่วมมือกันลดความหวาดระแวงและความขัดแย้ง และเพื่อแสดงความจริงใจขอให้ทุกฝ่าย ลดความรุนแรง เคารพสิทธิมนุษยชนในทุกโอกาสที่สามารถทำได้ (2) ขอให้ทั้งสองฝ่ายร่วมมือกันพัฒนาที่ยั่งยืนสร้างและกระจายรายได้อย่างทั่วถึง ส่งเสริมการอยู่ร่วมกันในสังคมพหุวัฒนธรรม
หลังการพูดคุยซึ่งหยุดไปตั้งแต่เดือนกรกฎาคมและมีแนวโน้มว่าจะคุยกันต่อในเดือนธันวาคม ก็ต้องเผชิญหน้ากับพายุลูกใหญ่อีกครั้ง ช่วงท้ายของเดือนพฤศจิกายน สถานการณ์ต่าง ๆ ดูไม่เอื้ออำนวยต่อการพูดคุย การเมืองในกรุงเทพฯ อลม่าน หลังจากที่ผู้คนเรือนแสนออกมาเดินประท้วงร่างกฎหมายนิรโทษกรรม “ฉบับสุดซอย” เพื่อล้างผิดให้อดีตนายกฯ ทักษิณที่ถูกตัดสินจำคุก 2 ปี ในข้อหาผลประโยชน์ทับซ้อน ซึ่งนำโดยคณะกรรมการประชาชนเพื่อการเปลี่ยนแปลงประเทศไทยที่สมบูรณ์อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (กปปส.) นายกฯ ยิ่งลักษณ์ได้ประกาศยุบสภา วันที่ 9 ธันวาคม 2556 กลุ่มต่อต้านรัฐบาลพยายามผลักดันให้เกิดการปฏิรูปก่อนการเลือกตั้งที่ได้กำหนดไว้ในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 การขัดขวางการเลือกตั้งของกลุ่มต่อต้านรัฐบาลทำให้ผลการเลือกตั้งไม่มีข้อยุติ และการจัดตั้งรัฐบาลนั้น กระทำไม่ได้
แม้ว่าการพูดคุยสันติภาพอย่างเป็นทางการนี้เกิดขึ้นเพียง 10 เดือน แต่ได้เปลี่ยนแปลงพลวัตของความขัดแย้งอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งการปรับทิศทางนโยบายในครั้งนั้นได้ผลักให้บีอาร์เอ็นแสดงตนออกสู่สาธารณะเป็นครั้งแรก และเริ่มสื่อสารกับสาธารณะผ่านสื่อทั้งกระแสหลักและสื่อออนไลน์ แม้ว่าจะยังคงรักษาความลับเรื่องผู้นำองค์กร โครงสร้างการปฏิบัติการภายในและสมาชิกของขบวนการไว้ก็ตาม สำหรับ ‘รุ่งรวี’ นั้น นับว่าเป็นจุดเปลี่ยนทางนโยบายที่สำคัญอย่างยิ่ง เพราะก่อนหน้านี้รัฐบาลไทยไม่เคยกล้าพูดคุยอย่างเปิดเผย เพราะเกรงว่าจะเป็นการยกระดับขบวนการในเวทีสากล และแสดงว่ามีสัญญาประชาคมกับสังคมระดับหนึ่งว่าจะใช้การพูดคุยแทนการปราบปราม ในขณะที่ฝ่ายขบวนการเองก็เกรงว่าการพูดคุยอย่างลับ ๆ นั้นจะถูกฝ่ายไทยหักหลังอย่างที่เคยประสบมาในอดีต
ส่วน ‘ศรีสมภพ’ เห็นว่า การพูดคุยหาทางออกจากความขัดแย้งและร่วมสร้างสันติภาพกับผู้มีความเห็นต่างในกรอบของรัฐธรรมนูญนั้น เป็นสัญญาณที่แสดงถึงการปรับตัวในทางวาทกรรมของฝ่ายรัฐเองด้วย เรื่องนี้เป็นหมุดหมายสำคัญของการพัฒนาไปสู่การแก้ปัญหาที่ทุกฝ่ายต้องการประนีประนอมและปรับตัวยอมรับกัน เพื่อให้วาทกรรม สันติภาพเดินหน้าไปท่ามกลางการเรียนรู้และปรับตัวไปพร้อม ๆ กัน
“สันติสุข” ในยุคทหารครองเมือง
ในสภาวะที่ กปปส. พยายามผลักให้สังคมไทยมาถึง “ทางตัน” ที่พวกเขาสร้างขึ้น ผู้นำกองทัพภายใต้ชื่อ “คณะรักษาความสงบแห่งชาติ” (คสช.) ฉวยโอกาสนี้ก่อรัฐประหารขึ้นในวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 สองวันหลังการประกาศกฎอัยการศึกทั่วประเทศ เป็นปัจจัยพลิกโฉมการพูดคุยสันติภาพด้วยเช่นกัน หลังการยึดอำนาจเพียงไม่กี่วัน ข้าราชการที่ทำหน้าที่กุมบังเหียนเรื่องการพูดคุยสันติภาพซึ่งถูกมองว่ามีความใกล้ชิดกับทักษิณก็ถูกย้ายไปนั่งในตำแหน่งที่ไม่มีอำนาจ การโยกย้ายฉับพลันนี้ทำให้การคณะพูดคุยฝ่ายปาร์ตี้ A ยุติบทบาทโดยปริยาย
หลัง คสช. ยึดอำนาจ, เมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม ก็ได้ออกคำสั่งคสช.ที่ 96/2557 แต่งตั้งคณะกรรมการขับเคลื่อนการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ (คปต.) และคำสั่งที่ 98/2557 ที่แสดงเจตจำนงที่ชัดเจนของ คสช. ในการพูดคุยต่อไป แต่เปลี่ยนคำเรียกจากเดิมเป็น “กระบวนการพูดคุยเพื่อสันติสุข” โดยข้อความในคำสั่งระบุว่า
“ […] ให้ สมช. รับผิดชอบในการประสานกับส่วนราชการและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดทำแผนขับเคลื่อนกระบวนการพูดคุยเพื่อสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้ อันเป็นการสร้างหลักประกันความต่อเนื่องและความเชื่อมั่นต่อผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียกับปัญหา […] ทุกกลุ่มในการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการพูดคุย …”
รายงานในสำนักข่าวอิศราวิเคราะห์ว่า การเปลี่ยนจากคำว่า “สันติภาพ” เป็น “สันติสุข” นั้นเป็นความ พยายามดึงการกุมสภาพการพูดคุยกลับมา ไม่ให้มุ่งเน้นแต่ในเรื่องของอำนาจการปกครองเป็นหลัก แต้ให้มีการพูดคุยเรื่องการสร้างความสงบสุขในพื้นที่ การป้องกันชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน ตลอดจนการอยู่ร่วมกันบนความหลากหลายทางวัฒนธรรม
นอกจากนี้ ในคำสั่ง 98/2557 ได้อธิบายการทำงานภายใต้โครงสร้างใหม่ แบ่งเป็น 3 ระดับ ในระดับนโยบาย จะทำหน้าที่กำหนดนโยบายและแนวทางในการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ โดย พลเอก ประยุทธ์ เป็นผู้รับผิดชอบ และสมช.เป็นผู้ให้คำปรึกษา ในระดับแปลงนโยบายสู่การปฏิบัติ มี ศบต. เป็นผู้รับผิดชอบ และให้ กอ.รมน. และ ศอ.บต. ทำงานร่วมกันอย่างบูรณาการ และระดับหน่วยปฏิบัติ ซึ่งมีกอ.รมน. ภาค 4 ส่วนหน้า เป็นหน่วยงานหลัก และให้ ศอ.บต. จัดให้มี “ศอ.บต.ส่วนหน้า” เพื่อทำงานร่วมกัน
ทั้งนี้ นักวิเคราะห์ต่างประเทศจาก Crisis Group ระบุว่า หลังการรัฐประหาร รัฐบาลทหารกลับมาริเริ่มพูดคุยกับกลุ่มติดอาวุธมลายูมสุลิมอีกรอบ แม้ว่าก่อนหน้านี้จะต่อต้านกระบวนการพูดคุยก็ตาม ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะบรรดานายพลประเมินว่าการปฏิเสธกระบวนการพูดคุยจะส่งผลต่อภาพลักษณ์ของรัฐบาลบนเวทีนานาชาติ แต่การ พูดคุยรอบที่สองก็ต้องหยุดชะงักอีกครั้ง เพราะบีอาร์เอ็นปฏิเสธการพูดคุยรอบใหม่นี้
- เปลี่ยน 3 หัวหน้าคณะพูดคุยสันติสุข จชต.
ช่วงต้นเดือนกันยายน 2557 พลเอก ประยุทธ์ ได้แถลงต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หลังเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ก็เน้นย้ำนโยบายการ “ส่งเสริมการพูดคุยสันติสุขกับผู้ที่มีความคิดเห็นต่างจากรัฐ” หลังจากนั้น 2 เดือน วันที่ 26 พฤศจิกายน รัฐบาลทหารออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 230/2557 จัดตั้งกลไกขับเคลื่อน “กระบวนการพูดคุยเพื่อสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้” ให้มีโครงสร้าง 3 ระดับและตั้ง ‘พลเอก อักษรา เกิดผล’ เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยสันติสุขจังหวัดชายแดนใต้ และทีมงานรวม 9 คน
ไม่นานนัก, กระบวนการพูดคุยสันติภาพรอบใหม่เริ่มต้นอีกครั้ง ในปี 2558 หลังจากที่นายกฯ ประยุทธ์ ไปเยือนมาเลเซีย เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2557 และนายกรัฐมนตรีมาเลเซียให้การสนับสนุนกระบวนการพูดคุยอีกครั้ง โดยมอบหมายให้ ซัมซามิน เป็นผู้อำนวยความสะดวกต่อ ซึ่งรัฐบาลไทยเน้นย้ำให้นำทุกกลุ่ม ที่มีความเห็นต่างจากรัฐและคนที่เป็นตัวจริงเข้าร่วมในกระบวนการพูดคุย เป็นเหตุให้มีการก่อตั้งสภาชูรอแห่งปาตานี หรือ ‘มารา ปาตานี’ (Majlis Amanah Rakyat Patani – MARA PATANI) ซึ่งเป็นองค์กรร่วมสำหรับแนวร่วมปลดปล่อยชาตินิยมมลายูมุสลิม ที่จัดตั้งขึ้นตามคำแนะนำของมาเลเซียเพื่อพูดคุยกับรัฐบาลไทย
ในเอกสารของคณะพูดคุยสันติสุข จชต. ระบุว่า ตัวแทนขบวนการใน ‘มาราปาตานี’ ประกอบ ด้วยตัวแทนของขบวนการบีอาร์เอ็น หัวหน้าขบวนการ PULO-P4 หัวหน้าขบวนการ PULO-DSPP ตัวแทนจาก BIPP และหัวหน้าขบวนการ GMIP แต่ ‘มารา ปาตานี’ ต้องเผชิญกับคำวิจารณ์ว่าองค์ประกอบเป็นตัวแทนขององค์กรที่ยุติบทบาทไปแล้ว และไม่สามารถควบคุมกองกำลังในพื้นที่ได้ สมาชิกบีอาร์เอ็นคนหนึ่งอธิบายลักษณะเช่นนี้ว่า “มีแต่ผู้นำไม่มีผู้ติดตาม” เจ้าหน้าที่ทหารบางคนถึงกับรำพึงว่าทางการไทยนั้นกำลัง “พูดคุยกับมารา ปาตานี แต่สู้รบกับบีอาร์เอ็น”
กระบวนการพูดคุยกับ ‘มารา ปาตานี’ มีการประชุมอยู่เป็นระยะแต่บรรลุผลสำเร็จค่อนข้างจำกัด ในช่วงแรก มีการพูดคุยเกี่ยวกับข้อกำหนด (Terms of Reference) ซึ่งพอจะตกลงกันได้เมื่อต้นปี 2559 ต่อมา วันที่ 1 กันยายน ‘คณะทำงานวาระผู้หญิงชายแดนใต้’ (Women’s agenda for Peace: POAW) ยื่นข้อเสนอ “พื้นที่สาธารณะปลอดภัย” ขึ้นโต๊ะพูดคุยและถูกบรรจุเป็นวาระพูดคุยอย่างเป็นทางการในวันต่อมา เพราะเป็นความต้องการของประชาชนในพื้นที่ หลังจากนั้น ช่วงตุลาคม 2559 – กุมภาพันธ์ 2560 มีการหารือทางลับของคู่ขัดแย้ง คณะทำงานเทคนิคร่วมกันประสานจัดตั้ง “พื้นที่ปลอดภัย” (safety zone) นำร่องที่ จ.นราธิวาส ซึ่งเป็นพื้นที่ที่ทั้งสองฝ่ายจะหยุดใช้ความรุนแรงต่อพลเรือนและจะร่วมสอบสวนถึงเหตุรุนแรงที่เกิดขึ้น
อย่างไรก็ตาม ทั้งสองกรณีข้างต้นฝ่ายรัฐบาลไทยปฏิเสธลงนามในเอกสารที่เกี่ยวข้องทั้งสิ้น โดย กังวลว่าการลงนามในเอกสารเหล่านี้จะเป็นการให้ความชอบธรรมแก่ฝ่ายขบวนการไปรณรงค์กับองค์กรระหว่างประเทศ อาจทำให้รัฐบาลสุ่มเสี่ยงทางกฎหมาย ส่วน ‘มารา ปาตานี’ ก็ทำอะไรไม่ได้มากไปกว่าการแสดงความไม่พอใจเท่านั้น
และกระบวนการพูดคุยชายแดนใต้/ปาตานีต้องหยุดชะงักลงอีกครั้ง ก่อนการเลือกตั้งของมาเลเซีย ในวันที่ 9 พฤษภาคม 2561 ‘มหาเธร์ โมฮำหมัด’ ผู้นำฝ่ายค้านที่เคยสนับสนุนการพูดคุยช่วงแรก ๆ ในปี 2548 หลังจากเขาคืนสู่อำนาจเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง คาดหวังปรับปรุงบทบาทของมาเลเซียในการเป็นผู้อำนวยความสะดวกใหม่ก็ได้แต่งตั้ง ‘ตันศรี อับดุลราฮิม นอร์’ อดีตผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติเป็นผู้อำนวยความสะดวกคนใหม่
ไม่กี่เดือนต่อมา สิงหาคม 2561 คณะพูดคุยสันติสุข จชต. ประกาศยุติการจัดตั้ง “พื้นที่ปลอดภัย” ถือเป็นโอกาสให้ฝ่ายรัฐบาลไทย ปาร์ตี้ A ปรับโครงสร้างการพูดคุยใหม่ หลังจาก ‘พล.อ. อุดมชัย ธรรมสาโรรัชต์’ อดีตแม่ทัพภาค 4 ซึ่งรับผิดชอบในพื้นที่ จชต. มาก่อน ได้รับแต่งตั้งเป็นหัวหน้าคณะพูดคุยสันติสุข ระหว่างวันที่ 16 ตุลาคม 2561 – 30 กันยายน 2562 ก็มีความหวังกันว่าจะมีการริเริ่มพูดคุยรอบใหม่ที่มีแรงผลักดันมากกว่าเดิม เขาแสดงทัศนะต่อสาธารณะว่า รัฐบาลจะพิจารณาสถานะเขตปกครองพิเศษและการกระจายอำนาจ และแสดงให้เห็นถึงความพร้อมที่จะพูดคุยกับทุกกลุ่ม ทว่า เขากลับถูกจดจำถึงความล้มเหลวที่ไม่สามารถ พบปะกับ ‘มารา ปาตานี’ แม้แต่เพียงครั้งเดียว แต่เขาได้พบกับผู้คนที่อยู่ในพื้นที่หลายครั้ง และพยายามหาช่องทางการสื่อสารโดยตรงกับบีอาร์เอ็นกระแสหลักในต่างประเทศ
ด้วยปัจจัยความกังวลของรัฐบาลไทยและการเมืองของมาเลเซียทำให้การพูดคุยในยุครัฐบาลทหารไม่ค่อยมี ความคืบหน้าเท่าที่ควร แต่ผลอันเป็นรูปธรรมหนึ่งอาจเรียกว่าเป็นผลทางอ้อมคือจำนวนผู้เสียชีวิตมีแนวโน้มลดลง นับตั้งแต่เริ่มต้นการพูดคุยอย่างเป็นทางการ ทั้งนี้ เหตุผลสำคัญ คือ บีอาร์เอ็นได้ปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์มาเน้นงานการเมืองและลดปฏิบัติการด้านการทหารลง เพื่อสร้างความชอบธรรมและการสนับสนุนจากนานาชาติมากขึ้น
มีสิ่งที่ควรบันทึกไว้ในเส้นทางกระบวนการสันติภาพนี้, แม้รัฐบาลจะมีแนวนโยบายการพูดคุยสันติภาพ/สันติสุขชัดเจน ทว่า ในบรรดาผู้นำและเจ้าหน้าที่ความมั่นคงของไทยนั้นมีความเห็นแตกต่างชัดเจนกับฝ่ายสนับสนุนการพูดคุย ปรากฎชัดในบรรดายุทธศาสตร์ของรัฐบาลที่มุ่งแก้ไขปัญหาความไม่สงบใน จชต. ก่อนการเลือกในเดือนมีนาคม 2562 รัฐบาลทหารได้กำหนดยุทธศาสตร์ระยะยาว ซึ่งรัฐบาลชุดต่อไปจำเป็นต้องทำตาม ชนิดที่หากฝ่าฝืนและจะมีโทษหนักถึงขั้นถอดถอนออกจากตำแหน่ง ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีระบุไว้ในเป้าหมายว่า “เสริมสร้างความเข้าใจกับกลุ่มเห็นต่างตามแนวทางสันติวิธีผ่านกลไกต่าง ๆ รวมไปถึงการพูดคุยกันอย่างเป็นมิตร” แต่ในแผนแม่บทยุทธศาสตร์ชาติด้านความมั่นคงซึ่งมีรายละเอียดมากกว่ากลับไม่ได้กล่าวถึงการพูดคุยเลย แผนดังกล่าวกลับเน้นไปที่ความพยายามในการทำลายขีดความสามารถของฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบในการชักชวนและปฏิบัติการ โดยระบุเป้าหมายเพื่อลดเหตุความรุนแรงเสียมากกว่า
ประคับประคองการพูดคุยรอบใหม่ให้มีความหวัง
หลังการเลือกตั้งทั่วไป 24 มีนาคม 2562 ‘พลเอก ประยุทธ์’ หัวหน้า คสช. กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง ได้มีการปรับเปลี่ยนตัวแทนในการพูดคุยสันติภาพอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นผลของการพูดคุยกันในทางลับระหว่างตัวแทนของฝ่ายไทยและบีอาร์เอ็น เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน ภายใต้กรอบที่เรียกว่า “ความริเริ่มเบอร์ลิน” (Berlin Initiative) ซึ่งดำเนินการโดยองค์กรเอกชนระหว่างประเทศแห่งหนึ่งในยุโรป “ความริเริ่มเบอร์ลิน” นี้เปิดทางไปสู่การพูดคุยครั้งใหม่ในเดือนมกราคม 2563 โดยรัฐไทยสามารถนำบีอาร์เอ็นกลับเข้าสู่โต๊ะพูดคุยอีกครั้งหนึ่ง นำโดย ‘อานัส อับดุลเราะห์มาน’ (หรือมีอีกชื่อว่า ฮีพนี มะเระห์) อดีตฝ่ายการเมืองบีอาร์เอ็นนั่นเอง แต่ต้องบันทึกไว้ด้วยเช่นกันว่า การพบปะของคู่ขัดแย้งนี้ ไม่เป็นที่รับรู้ของผู้อำนวยความสะดวกคนใหม่ จึงทำให้รัฐบาลมาเลเซียมีท่าที “ไม่ค่อยพอใจ”
ขณะที่ฝ่ายไทยแต่งตั้ง ‘พล.อ. วัลลภ รักเสนาะ’ อดีตเลขาธิการ สมช. เป็นหัวหน้าคณะพูดคุยสันติสุข จชต. คนใหม่ เตรียมไว้แล้วตั้งแต่เมื่อ 1 ตุลาคม 2562 กับการทำงานรูปแบบใหม่ผ่านโครงสร้างการพูดคุยใหม่ที่มีการจัดตั้ง “กองเลขานุการคณะพูดคุยเพื่อสันติสุข” ไว้ที่ สมช. เมื่อธันวาคม 2561 ถือว่าเป็นพัฒนาการที่น่ายินดี ชี้ให้เห็นว่าการ พูดคุยนั้นเป็นเรื่องของฝ่ายพลเรือน (ตั้งแต่รัฐประหารปี 2557 เป็นต้นมา กอ.รมน. เป็นผ่ายควบคุมกระบวนการไว้)
ก่อนการพูดคุยสันติภาพในเดือนมกราคม 2563 คณะพูดคุยชุดใหม่ฝ่ายไทยมีท่าทีอ่อนลง โดยอนุญาตให้กลุ่มผู้สังเกตการณ์ทั้งจากในและต่างประเทศเข้าร่วมรับฟังการพูดคุย “ในฐานะส่วนตัว” มีผู้สังเกตการณ์อิสระเข้าร่วมห้าคน ซึ่งรวมนักการเมือง นักการทูตชาวต่างประเทศ และนักวิชาการไทยหนึ่งคน เป็นไปตามที่บีอาร์เอ็นเคยเรียกร้องให้มีการจัดตั้งกระบวนการสันติภาพที่น่าเชื่อถือ โดยให้มีผู้ไกล่เกลี่ยที่เป็นกลางและมีผู้สังเกตการณ์จากนานาชาติเข้าร่วม อย่างไรก็ดี มาเลเซียยังคงแสดงท่าทีลังเลที่จะให้มีตัวแทนฝ่ายที่สามจากองค์กรหรือประเทศอื่น ๆ เข้าร่วม โดยตำรวจสันติบาลมาเลเซียได้คัดค้านการเข้าร่วมของผู้สังเกตการณ์ในการประชุมครั้งแรก “จนนาทีสุดท้าย”
การพูดคุยสันติภาพครั้งใหม่นี้น่าจะมีแนวโน้มที่ดี แต่การระบาดของโควิด-19 ทำให้เกิดข้อจำกัดในการเดินทางซึ่งไม่สามารถจัดประชุมแบบพบหน้ากันได้ และบีอาร์เอ็นไม่ต้องการให้จัดการหารือแบบเป็นทางการผ่านระบบวีดีโอคอนเฟอเรนซ์ แต่ในระดับคณะทำงานทางเทคนิคยังดำเนินต่อเนื่องแบบออนไลน์ ดูเหมือนว่าการพูดคุยเสียจังหวะเสียแล้ว แต่ทั้งสองฝ่ายพยายามรักษาการติดต่อสื่อสารอย่างไม่เป็นทางการเอาไว้
ในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 โดยเฉพาะในพื้นที่ จ.ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสงขลา มีอัตราการติด เชื้อและเสียชีวิตก้าวกระโดดไม่ต่างจากศูนย์กลาง-กรุงเทพฯ เพื่อไม่ให้เป็นการซ้ำเติมสถานการณ์ทางด้านสุขภาพและเศรษฐกิจที่ย่ำแย่ บีอาร์เอ็นได้ประกาศหยุดยิงฝ่ายเดียวในวันที่ 3 เมษายน 2563 เพื่อเป็นการสร้างภาพลักษณ์ที่ดีด้านมนุษยธรรมในเวทีการเมืองระหว่างประเทศ เป็นไปตามข้อเรียกร้องของ อันโตนีโอ กูเตร์เรส เลขาธิการองค์กรสหประชาชาติที่ออกมาเรียกร้องให้คู่ขัดแย้งทั่วโลกหยุดยิงเนื่องจากความรุนแรงของโรคระบาด แต่ฝ่ายรัฐไทยไม่ตอบสนองเลย ยืนยันยึดหลักปฎิบัติตามกฎหมาย ปฏิบัติการ “ปิดล้อมตรวจค้น” โดยฝ่ายความมั่นคงเป็นเหตุให้ผู้ที่ต้องสงสัยว่าเป็นนักรบเสียชีวิตหลายรายนั้น เพิ่มความเข้มข้นขึ้นในช่วงสองปีที่ผ่านมานี้
หลังจากนั้น การพูดคุยก็กลับมาเริ่มต้นอีกครั้งในการรับรู้ของสาธารณะ การประชุมคณะทำงานร่วมครั้งที่สามเกิดขึ้น เมื่อวันที่ 11-12 มกราคม 2565 เป็นการประชุมอย่างเป็นทางการแบบพบหน้าครั้งแรกในรอบเกือบสองปี ผู้เชี่ยวชาญต่างประเทศสองคนเข้าร่วมสังเกตการณ์การประชุมตามคำเชิญของบีอาร์เอ็น โดยมีความเห็นชอบจากฝ่ายตัวแทนไทย โดยการประชุมครั้งนี้ได้รับรองกรอบการพูดคุยที่ได้หารือกัน กล่าวคือ การพูดคุยต่อไปจะยึดถือสารัตถะ 3 ประเด็นหลัก คือ (1) การลดความรุนแรง (2) การปรึกษาหารือกับประชาชนในพื้นที่ และ (3) การแสวงหาทาง ออกทางการเมือง โดยทั้งสองฝ่ายได้จัดตั้งกลไกในเรื่องผู้ประสานงาน และคณะทำงานร่วมของทั้งสองฝ่ายในแต่ละประเด็นแล้ว
ส่วนการประชุมร่วมกันของคณะทำงานครั้งที่ 4 ระหว่างวันที่ 31 มีนาคม – 1 เมษายน ที่กัวลาลัมเปอร์ โดยทั้งสองฝ่ายให้การรับรองอย่างเป็นทางการต่อ “หลักการทั่วไปของกระบวนการพูดคุยสันติภาพ” (General Principle of the Peace Dialogue Process) ในแถลงการณ์ของคณะฝ่ายไทยระบุว่า
“[ …] หลักการทั่วไปนั้น มีเนื้อหาถึงความมุ่งมั่นที่ว่าทั้งสองฝ่ายจักมุ่งแสวงหาทางออกที่สอด คล้องกับเจตจำนงของชุมชนปาตานีภายใต้ความเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศไทยตามที่ได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ […]“
สิ่งที่ควรสังเกตคือ การใช้คำว่า “ชุมชนปาตานี” ในฐานะที่บ่งชี้ให้เห็นถึงการยอมรับของรัฐไทยต่ออัตลักษณ์ทางการเมืองและสังคมที่แตกต่างไปจากอัตลักษณ์ของชาติไทยซึ่งเป็นใจกลางของการสร้างชาติในยุคสมัยใหม่ การยอมรับการดำรงอยู่ของชุมชนปาตานีนั้น นับเป็นการประนีประนอมไม่น้อยเลย ส่วนข้อกำหนดที่ว่าทางออกทางการเมืองใด ๆ ต้องอยู่ภายใต้รัฐเดี่ยวและรัฐธรรมนูญไทยนั้น ก็ชี้ให้เห็นว่าบีอาร์เอ็นถอยเป้าหมายเพื่อบรรลุเอกราช อย่างน้อย ๆ ก็สำหรับอนาคตในระยะใกล้นี้้ ซึ่งถือว่าเป็นการประนีประนอมระหว่างกันที่สำคัญ เพราะที่ผ่านมา บีอาร์เอ็นประกาศถึงความมุ่งมั่นในการกำหนดชะตากรรมตนเองเสมอมา แต่น่าสังเกตว่า คำแถลงบีอาร์เอ็นหลังการพูดคุยก็ไม่ได้ระบุถึงการตัดสินใจเรื่องนี้แต่อย่างใด
และบรรดาผู้นำของบีอาร์เอ็นก็ยังไม่เคยนำเสนอต่อสาธารณะถึงแผนการละเอียดเกี่ยวกับอนาคตของภูมิภาคนี้ หรือ “ประชาคมปาตานี” หมายถึงอะไร หลายคนจึงสรุปว่า พวกเขายังไม่มีวิสัยทัศน์ที่แจ่มชัดนักเกี่ยวกับรูปแบบ การปกครองที่พวกเขามุ่งจะดำเนินการในอนาคต
ผลสำเร็จที่สำคัญของการพูดคุยครั้งนี้ คือการประกาศความริเริ่มรอมฎอนสันติ (Ramadan Peace Initative) ซึ่งทั้งสองฝ่ายตกปากรับคำว่าจะลดการใช้ความรุนแรง ตั้งแต่วันที่ 4 เมษายน – 14 พฤษภาคม นับเป็นเวลา 40 วัน และหนึ่งในปีกการทหารของบีอาร์เอ็น ‘เด็ง อะแวจิ’ ได้เข้าร่วมโต๊ะพูดคุยเป็นครั้งแรก บ่งชี้อย่างชัดเจนถึงศักยภาพของบีอาร์เอ็น
ที่น่าสนใจเพิ่มขึ้น การเมืองของมาเลเซียหลังจาก ‘อันวาร์ อิบราฮิม’ เป็นนายกรัฐมนตรี ทั้งท่าทีของเขาที่สนใจแก้ไขปัญหานี้อย่างมาก และการแต่งตั้งอำนวยความสะดวกคนใหม่ คือ ‘พล.อ. ซุลกิฟลี ไซนัล อบิดิน’ อดีตผู้บัญชาการทหารสูงสุด เมื่อต้นปี 2566 จะกลายเป็นปัจจัยบวกหรือลบต่อการพูดคุยสันติภาพที่ดำเนินอยู่หรือไม่
แต่อย่างน้อยก็มีความคืบหน้าเล็ก ๆ ในการพูดคุยแบบเต็มคณะ ครั้งที่ 6 เมื่อวันที่ 21-22 กุมภาพันธ์ 2566 ที่ผ่านมา ผู้อำนวยความสะดวกคนใหม่ จับมือตัวแทนคณะรัฐบาลไทยและขบวนการบีอาร์เอ็น แถลงข่าวพร้อมกันว่า ทั้งคู่เห็นพ้องและมีความเข้าใจร่วมเพื่อจัดทำ “แผนปฏิบัติการร่วมเพื่อสร้างสันติภาพแบบครอบคลุม” (Join Comprehensive Plan towards Peace, JCPP) ซึ่งเป็นแผนที่นำทาง (roadmap) สำหรับการพูดคุยสันติภาพในช่วง 2 ปีจากนี้ ระหว่างปี 2566 – 2567 ซึ่งคณะทำงานด้านเทคนิคจะไปทำการบ้านมาเสนอในการพูดคุยครั้งต่อไปในเดือนมิถุนายน คาดว่าน่าจะเป็นการพูดคุยหลังการเลือกตั้งทั่วไปของประเทศไทย
อนาคตกระบวนการสันติภาพจะไปต่อได้อย่างไร?
ถาม ‘รุ่งรวี’ เธอบอกว่า การเดินหน้าประเด็นสารัตถะ 3 เรื่องอาจจะพัฒนาไปเรื่อย ๆ ในกรอบ ‘การลดความรุนแรง’ และ ‘การปรึกษาหารือสาธารณะ’ (public consultation) ก่อน โดยเฉพาะพื้นที่แลกเปลี่ยนสนทนาระหว่างรัฐบาลกับภาคประชาชน ซึ่งกลไกระดับปฏิบัติการของ กอ.รมน. หรือที่เรียกว่า ‘สล.3’ ยังไม่เพียงพอ การสร้าง กลไกปรึกษาหารือกันระหว่างบีอาร์เอ็นกับประชาชนในพื้นที่มีความท้าทาย รัฐหรือฝ่ายความมั่นคงจะยอมให้ immunity หรือการคุ้มครองจากการดำเนินคดีอาญากับนักรบปาตานีหรือฝ่ายขบวนการอื่น ๆ ที่เข้ามาหรือไม่ เพราะ การเผยตัวของพวกเขาในทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้คนในพื้นที่โดยเฉพาะคนไทยพุทธกระหายอยากรับฟังเสียงตัวแทนของพวกเขาโดยตรงมากขึ้นว่าอนาคตจะเป็นอย่างไร แต่ว่าการจะคุยเรื่อง ‘ทางออกทางการเมือง’ อย่างจริงจัง น่าจะต้องเกิดขึ้นในช่วงรัฐบาลหน้า แล้วคงต้องคุยกันนาน ระยะยาว
“เรื่องการเลือกตั้งที่กำลังจะมาถึงในประเทศไทยน่าจะเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุด ถ้าเราจะพูดถึงการแสวงหาทางออกทางการเมืองก็ต้องมีบรรยากาศที่เป็นประชาธิปไตย ให้ผู้คนรู้สึกว่ามีเสรีภาพในการแสดงออกได้ ต้องมีการพูดเรื่องการปฏิรูปรูปแบบการปกครอง อาจจะเป็นการตั้งเขตปกครองพิเศษ ซึ่งประเด็นเหล่านี้ขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐส่วนกลางด้วยว่าพร้อมที่จะผ่องถ่ายอำนาจให้กับท้องถิ่นมากน้อยเพียงไร หากรัฐบาลส่งเสริมนโยบายในเรื่องการ กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้นอยู่แล้ว เช่น การเปิดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดทั่วประเทศก็อาจจะมีแนวโน้มที่ ‘พื้นที่เสรีภาพในการออกแบบการปกครอง’ เพื่อตอบโจทย์พื้นที่ความขัดแย้งจะมีได้มากขึ้น แต่ถ้ารัฐบาลมีนโยบายที่ต้องการการรวมศูนย์อำนาจ การคุยเรื่องการปกครองตนเองก็อาจจะยากขึ้น”
ส่วนเรื่องรัฐบาลมาเลเซียใหม่ที่นำโดย ‘อันวาร์ อิบราฮิม’ และผู้อำนวยความสะดวกคนใหม่ โดยรวมแล้ว, มีการตอบรับที่ดีจากทั้งฝ่ายปาร์ตี้ A and B การมีปฏิสัมพันธ์ที่กว้างขวางกับประชาคมนานาชาติมายาวนานของ ‘อันวาร์’ น่าจะทำให้มาเลเซียเปิดกว้างในเรื่องการรับฝ่ายที่สามอื่น ๆ เข้ามาหนุนเสริมกระบวนการสันติภาพมากขึ้น
แน่นอน. สำหรับการวิเคราะห์ของ Crisis Group เห็นว่า คณะพูดคุยทั้งสองฝ่ายยังต้องทำงานหนักอีกต่อไปเพื่อสร้างกลไกรับฟังความเห็นของสาธารณชนและลดระดับการใช้ความรุนแรง พวกเขาจำเป็นต้องคำนึงถึงอุปสรรคเหล่านี้และไม่ควรปล่อยสิ่งเหล่านี้ให้มาคุกคามการพูดคุย ในขั้นตอนนี้ สิ่งสำคัญก็คือการให้กระบวนการสันติภาพดำเนินต่อไป โดยทุกฝ่ายควรระลึกเสมอว่า การแสวงหาทางออกจากการใช้ความรุนแรงที่คร่าชีวิตของผู้คนเป็นเวลาเกือบสองทศวรรษนั้นถือเป็นความรับผิดชอบของตน
และบรรดาผู้สนับสนุนกระบวนการจากทุกฝ่ายควรพยายามที่จะประคับประคองจังหวะก้าวเชิงบวกเหล่านี้เอาไว้ เช่น สภาประชาสังคมชายแดนใต้ และเครือข่ายภาคประชาสังคมในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ จะร่วมกันสร้าง “พื้นที่กลางใหม่” เพื่อเป็นพื้นที่สนทนาของผู้คนกลุ่มต่าง ๆ ให้ปลอดภัยและไปสู่เป้าหมายร่วมกันได้อย่างไร
อ้างอิง
- ฐิตินบ โกมลนิมิ. การพูดคุยสันติภาพชายแดนใต้นั้นเปราะบาง: จะไปต่อได้อย่างไร?. เนื่องในโอกาสกระบวนการสันติภาพชายแดนใต้/ปาตานีครบรอบ 10 ปี. กุมภาพันธ์ 2566.
- ฐานข้อมูลเหตุการณ์ความไม่สงบจังหวัดชายแดนใต้. ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้. ยอดสะสมระหว่างวันที่ 4 มกราคม 2547 – 31 มกราคม 2566.
- “ประคองจังหวะก้าวของการพูดคุยสันติภาพชายแดนใต้”. Crisis Group Asia. 19 เมษายน 2565.
- ดร.รุ่งรวี เฉลิมศรีภิญโญรัช, ผศ.ดร.ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี. กระบวนการสันติภาพในปาตานี: จุดเปลี่ยนพลวัตของความขัดแย้งในชายแดนใต้. บทความปรับปรุงจาก “Thailand”, Courter Terrorist Trends and Analyses. January 2022.
- ปกรณ์ พึ่งเนตร. เปิดแฟ้มหน่วยข่าว…ย้อนรอย 20 ปีเจรจาดับไฟใต้. สำนักข่าวอิศรา. 13 พฤษภาคม 2556.
- รุ่งรวี เฉลิมศรีภิญโญรัช. “เส้นทางคดเคี้ยวของกระบวนการสันติภาพ” ในเส้นทางกระบวนการสันติภาพ. จัดพิมพ์โดยสถาบันสันติศึกษา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์. 2558.
- รุ่งรวี เฉลิมศรีภิญโญรัช. แสงสว่างที่ปลายอุโมงค์จะใกล้หรือไกลเพียงไร?: เปรียบเทียบกระบวนการสันติภาพฟิลิปปินส์และไทย. ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้. 16 มิถุนายน 2556.
- ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี. “คิดใคร่ครวญเกี่ยวกับเรื่องเส้นทางกระบวนการสันติภาพชายแดนใต้/ปาตานี”. ใน เส้นทางกระบวนการสันติภาพปาตานี. อ้างแล้ว.
- มูฮำหมัด ดือราแม. “ถวิล เปลี่ยนศรี เลขาธิการ สมช. ‘ไม่มีอะไรขัดข้องปกครองพิเศษชายแดนใต้’”. ประชาไท. 9 พฤษภาคม 2554.
- “ปูบินปลุกขวัญหาดใหญ่ บิ๊กตู่เตือนปรามรัฐบาลเจรจาโจรใต้”. มติชนรายวัน. 3 เมษายน 2555.
- FT Media. “ขบวนการฯ พบสื่อไทย ส่งสัญญาณเดินหน้าสันติภาพ”. Deep South Watch. 20 พฤศจิกายน 2556.
- “ยก 5 ข้อ เจรจาต่อ 13 มิ.ย.”. มติชนรายวัน. 1 พฤษภาคม 2556.
- “ทำไมต้องเปลี่ยนจาก ‘พูดคุยสันติภาพ’ เป็น ‘พูดคุยเพื่อสันติสุข’. สำนักข่าวอิศรา. 7 สิงหาคม 2557.
- กระบวนการพูดคุยเพื่อสันติสุข จชต.: ความท้าทายของการต่อสู้ทางความคิดตามแนวทางสันติวิธี ในทัศนะของผู้ปฏิบัติงานจริง (ห้วงปี 2558-2561). บันทึกโดยพลตรี สิทธิ ตระกูลวงศ์ เลขานุการคณะพูดคุยเพื่อสันติสุข จชต. กันยายน 2562.
- การพูดคุยสันติภาพในจังหวัดชายแดนภาคใต้: ให้เนื้อหาสาระก่อรูปธรรม. Crisis Group Asis. 21 มกราคม 2563.
- Press release, BRN Peace Negotiation Secretariat. 1 April 2022. อ้างจากรายงานของ Crisis Group Asia.
- “ประชาสังคมกับ 10 ปี กระบวนการพูดคุยสันติภพาชายแดนใต้”. สภาประชาสังคมจังหวัด ชายแดนภาคใต้. เอกสารประกอบในงานสมัชชาสันติภาพชายแดนใต้ปาตานี ครั้งที่ 4 (Pa(t)tani Peace Assembly 2023: Peace Market Place. วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2566.
