มหานครวิพากษ์ : ทวิดา กมลเวชช
‘ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร’ ตำแหน่งที่เป็นเสมือนความหวังของคนกรุง กับโจทย์ท้าทายที่ต้องเข้ามาแก้ปัญหามากมายในเมืองหลวง ทั้งโครงสร้างพื้นฐาน เศรษฐกิจ และคุณภาพชีวิตของประชาชน การเข้ามาของผู้ว่าฯ กทม. คนใหม่ จะต้องเผชิญกับอะไรบ้าง
The Active ชวน ผศ.ทวิดา กมลเวชช คณบดีคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ศึกษาและมองเห็นข้อจำกัดของการบริหารเมืองนี้อย่างทะลุปรุโปร่ง ในฐานะประธานที่ปรึกษาการจัดทำแผนพัฒนากรุงเทพมหานครระยะ 20 ปี มาพูดคุยกันริมแม่น้ำเจ้าพระยา ในช่วงเวลาที่การหาเสียงเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. เป็นไปอย่างเข้มข้น ท่ามกลางเสียงเรือโดยสารที่สัญจรไปมา และโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ สะท้อนให้เห็นปัญหา และข้อจำกัดที่ยังไม่ชัดเจนว่า ‘กทม. แก้ไขได้แค่ไหน ?’
ในฐานะที่นักวิชาการที่มีโอกาสให้คำปรึกษา กทม. มาโดยตลอด เราจึงเริ่มด้วยสิ่งที่ ผศ.ทวิดา ถนัดอย่าง ‘แผนพัฒนากรุงเทพฯ’
ทำไมต้องมี “แผนพัฒนากรุงเทพมหานคร” แล้วเราทำได้ตามนั้น มากน้อยแค่ไหน
ปกติโดยธรรมเนียมไทย ถ้าพูดกันแบบไม่เกรงใจ คือ เรานิยมมีแผน จริง ๆ แล้วเรามีแผนพัฒนากรุงเทพมหานคร ระยะ 20 ปี ก่อนที่เราจะมีแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี อีก ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เราเริ่มทำปี 2558 แต่แผนพัฒนากรุงเทพมหานคร 20 ปี มีมาตั้งแต่ 2556 ฉบับแรกสิ้นสุดปี 2575 ความสำคัญ คือ การที่เราจะพัฒนามวลรวมของสังคมไปในทิศทางใดทิศทางหนึ่ง มันต้องมีการ Set Direction หรือ การกำหนดทิศทาง ว่าจะไปทางไหน เพื่อจะทำให้เรารู้ว่าเราจะไปร่วมกันอย่างไร
เรากำลังพูดถึงความซับซ้อนของเมืองนี้ซึ่งสูงมาก ถ้าไม่มีการทำแผน มันจะเกิดการทำงานแบบเบี้ยหัวแตก แล้วสิ่งที่จะเกิดขึ้นตามมา คือ ข้อมูลของกรุงเทพฯ ที่มีเยอะมาก เยอะจนถ้าเราไม่รวบรวม ถ้าเราไม่ดูว่าอะไรอยู่ตรงไหน หรือที่ตรงไหนต้องการอะไร เราจะสะเปะสะปะมาก เพราะฉะนั้น นี่คือความหมายว่าทำไมต้องมีแผน 20 ปี
ต้องวางแผนกันยาวถึง 20 ปี?
พูดแล้วก็เหมือนนินทายุทธศาสตร์ชาติ คือ เวลาเราวางแผนอะไรกับองคาพยพใหญ่ ๆ อย่างประเทศ หรือกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ความใหญ่และความซับซ้อนของวันนี้ ทำให้คุณไม่สามารถพัฒนาอะไรแค่เพียงรายปีได้ เรื่องบางเรื่อง ไม่สามารถทำได้ในปีเดียว หรือจะค่อยมาวิเคราะห์กันใหม่ ว่าปีถัดไปจะทำอะไร มันไม่ทันกิน
เพราะฉะนั้น เราจึงนิยมทำกันช่วง 3 – 5 ปี แล้วทำไมถึงกลายมาเป็น 20 ปี ซึ่งดิฉันเองไม่ได้เห็นด้วยกับการมีแผนยุทธศาสตร์ 20 ปี อย่างยาวนานมากนัก เพราะว่าคนที่ทำยุทธศาสตร์ทุกคนจะรู้ว่า คุณคาดการณ์ 20 ปี แล้ววางแผนไปเลยอย่างนี้ มันลำบาก
“การพัฒนาเมืองใหญ่ ๆ ที่มีความซับซ้อนสูงหรือประเทศ คุณจะไม่วางเป้าหมายระยะยาวไม่ได้ เพราะว่า มันคือการเคลื่อนทั้งหมดไปด้วยกัน ดังนั้น การวางเป้าหมายระยะยาว อาทิ การเป็นประเทศในกลุ่มโลกที่พัฒนาแล้ว ลดความเหลื่อมล้ำ สร้างการศึกษา หรือโครงสร้างพื้นฐาน พอดีของแบบนี้ มันต้องเป็นการวางแผนระยะยาว อันนี้เถียงไม่ได้ แต่หนทางที่จะเดินไป ลักษณะของแผน ต้องสามารถปรับเปลี่ยนระหว่างทางได้ ไม่ใช่จะเขียนอะไรแล้วก็ทะเล่อทะล่าเดินไปอย่างนั้น จนจุดสุดทาง เป็นไปไม่ได้”
เราจะเดินตามแผน แล้วบรรลุเป้าหมายได้อย่างไร?
ปกติเวลาเราวางแผนจะต้องวิเคราะห์สถานการณ์ข้างหน้าที่จะเผชิญ ความสามารถของมนุษย์ในการวิเคราะห์สถานการณ์ แล้วกำหนดแผนที่จะเดินไป ถ้าเกิดอะไรขึ้นระหว่างนั้น ให้มีความยืดหยุ่นมากพอ อันนี้เป็นแผนยุทธศาสตร์ที่ดีมาก แต่ทั้งหมดที่พูดนี้ จะทำได้แบบ Perfect ต้องอาศัยปัจจัยอื่นด้วย ปัจจัยแรก คือแผนที่วิเคราะห์มาเบื้องต้น มันต้องมีความตรง ซื่อสัตย์กับแผน ว่าเราไม่ใช่แค่ได้ทำ แต่เราต้องไปสู่สิ่งที่ตั้งว่าอยากทำให้ได้
ที่สำคัญกว่านั้น คือ กลไกและคน ที่บริหารจัดการแผนต้องเก่งด้วย เพราะถ้าคุณใช้แผนไม่เป็นก็ล่มจม ด้วยกลไกที่รัดตึงมากเกินไป ความยิบย่อยของกระบวนการราชการจะเป็นอุปสรรค เพราะแผนยุทธศาสตร์ไม่เหมาะกับระบบราชการ สุดท้ายต้องอาศัยข้อมูล ถ้าข้อมูลไม่ดี ไม่ว่าจะเป็นข้อมูลที่ทำการวิเคราะห์มา หรือข้อมูลแบบ Real Time คือ ข้อมูลปัจจุบันที่ต้องเอาเข้ามา เพื่อดูว่า ข้อมูลที่เคยคาดการณ์ไว้มันถูกหรือไม่ ทั้ง 3 ปัจจัยนี้ ถ้าผสมไม่ดี ก็จะพัง
เหมือนกรุงเทพฯ จะไม่เป็นไปตามแผนเท่าที่ควร
แผนของกรุงเทพฯ เราวางเป้าหมายเพื่อเป็น ‘มหานครแห่งเอเชีย’ เป็นวิสัยทัศน์ในปี 2580 ประกอบด้วยกัน 7 ด้าน คือ ด้านของความปลอดภัย ด้านของสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพแวดล้อมภูมิอากาศ การเป็นเมืองสำหรับทุกคน การขนส่งบริการสาธารณะเชื่อมโยงกัน ด้านมหานครประชาธิปไตย เป็นมหานครเปิด ที่ประชาชนมีสิทธิส่งเสียง มีส่วนร่วมในการทำงาน เป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจที่สร้างสรรค์ และเป็นศูนย์กลางของการศึกษาการเรียนรู้ สุดท้ายเร่งให้ กทม. ในฐานะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพิเศษ มีการบริหารแบบมืออาชีพ
ความสามารถในการทำตามแผน ขึ้นอยู่กับอะไรหลายอย่าง อย่างแรก คือ แผนถูกตัดตอนหรือไม่ เช่น ผู้ว่าฯ กทม. ท่านใหม่เข้ามา ท่านมองว่า มีเรื่องเร่งด่วนบางเรื่อง ที่ต้องทำก่อน – หลัง อันนี้ก็เป็นดุลยพินิจ และวิจารณญาณของผู้บริหารที่เข้ามา เพราะเขามีนโยบายที่ต้องตอบสนองเสียงคนกรุงเทพฯ ที่เลือกเขามา เขาไม่ผิด เพราะฉะนั้นมันจะเกิดการจัดลำดับใหม่หมด ดังนั้น เป็นไปได้ว่าแผนที่เคยทำมา อาจถูกตอบสนองต่อบางอย่างเร็วกว่า บางอย่างอาจจะล่าช้าไป ทำให้พอถึงวันที่อยากตอบสนองมันจะยากกว่าปกติ
อีกมุมหนึ่งเวลาที่ทำแผน ด้วยความเคารพ ระบบราชการของ กทม. ที่มันหนืด แล้วทำให้การทำแผนไม่เป็นไปตามนั้น ระบบราชการตอบสนองไม่เร็วอย่างที่คิด และต้องไม่ลืมว่าแผนจะกำหนดไปถึงกิจกรรมว่าจะทำอะไรเลย ไม่ได้ เพราะฉะนั้น ระบบการบริหารจัดการ การสร้างสรรค์กิจกรรมว่าเราจะทำอย่างไรที่จะบรรลุเป้าหมายนั้น มันขึ้นอยู่กับฝีมือของผู้บริหาร คนทำงาน และที่สำคัญที่สุด ปัญหาอมตะนิรันดร์กาลของกรุงเทพฯ คือ การทับซ้อนกันของหน่วยงาน
“ปัญหาที่เกิดขึ้น คือ พื้นที่กรุงเทพมหานคร มันเป็นความลักลั่น คือ กรุงเทพฯ ไม่ใช่จังหวัด เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพิเศษ แต่มีขนาดของการบริหารจัดการ มีความซับซ้อนของการบริหารจัดการยิ่งกว่าบางจังหวัดเสียอีก แต่เราชอบมองว่ากรุงเทพฯ มีฐานะเท่าจังหวัด เกิดปัญหาอะไร มักเรียกหาแต่ผู้ว่าฯ คำถามคือ ผู้ว่าฯ ทำได้จริงหรือ เป็นพื้นที่ที่กรุงเทพมหานครดูแลจริง ๆ เท่าไหร่กันเชียว…”
เมื่ออำนาจผู้ว่าฯ กทม. ไม่ได้มาก เราจะหวังว่าเขาไปแก้ปัญหาได้อย่างไร ?
มันจะเกิดคำถามว่า อย่างนี้เราจะเลือกไปทำไม ก็ส่งรัฐมนตรีมหาดไทยมาคุมเลย ถ้าจะแก้ปัญหาหลักใหญ่ ในเรื่องของเบี้ยหัวแตก แยกกันทำงานในพื้นที่เดียวกัน เช่น จะเก็บสายลงพื้นถนน เป็นถนนของใคร ทางหลวงชนบท หรือ กทม. แล้วสายเป็นของใคร ส่วนการประปา เขาจะต้องซ่อมท่อด้วยไหม ดิฉันกำลังหมายความว่า คุณกำลังพูดถึงความร่วมมือที่ต้องวางให้เป็นทางการตั้งแต่แรก แต่ไม่ใช่แค่เซ็น MOU ในเมื่อคุณรู้อยู่แล้วว่า ข้อจำกัด คือ การทำงานร่วมกัน เราเอาข้อจำกัดมาวางแล้วแก้กันก่อนดีไหม การที่รู้ว่าพื้นที่ไหน หรืองานลักษณะไหน ทำร่วมกับคนอื่นแล้วมันติดขัด เอามันออกมาเลยค่ะ แล้วชวนหน่วยงานเหล่านั้นมาประชุมร่วมเพื่อเอาข้อจำกัดนี้ออก ทำงานร่วมกันให้ได้
แต่หน่วยงานของ กทม. ก็ต้องหยุดแยกกันทำงาน ขณะนี้ กทม. มีอยู่ 20 สำนัก สำนักงานเขตอีก 50 สำนักงานเขต สำนักเยอะมาก แล้วคุณก็มีสำนักและหน่วยงานที่ช่วยสนับสนุนงานอีกมาก ถ้าให้ดิฉันเปรียบเทียบ มันเหมือนผู้ว่าฯ เป็นนายกฯ ของกรุงเทพมหานคร เพราะฉะนั้นการปฏิสัมพันธ์ และรูปแบบการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยต่าง ๆ ของ กทม. จำเป็นต้องหยิบเป้าหมายของยุทธศาสตร์ ให้รู้ว่าจะไปสู่เป้าหมายนั้น ระบบต้องทำงานอย่างไร ส่วนกลางของ กทม. จะเกื้อหนุนระดับเขตได้อย่างไร อันนี้เป็นเรื่องที่ต้องถ่ายทอดลงไปให้ถึงหน่วยปฏิบัติ แล้วต้องทำให้เขารู้ให้ได้ด้วยว่า การทำงานของเขา จะส่งผลต่อเป้าหมายที่คาดหมายไว้ร่วมกันอย่างไร
และคุณต้องมีระบบข้อมูลที่สุดยอด เพราะว่าเราต้องฟื้นกรุงเทพฯ ให้ได้ ซึ่งเรื่องนี้ยากมาก ข้อมูลจึงจำเป็นมาก เราไม่รู้เลยว่าตอนนี้คนกรุงเทพฯ ใน 2-3 ปีที่ผ่านมา เคลื่อนย้ายออกไปเท่าไหร่ กลับเข้ามาเท่าไหร่ ระบบข้อมูลที่จะแก้ไขทุกกลุ่มประชาชน ถ้าไม่มีมันทำไม่ได้ กทม. ไม่สามารถแก้ปัญหาแบบตัดเสื้อโหลได้อีกต่อไป คุณต้องมีระบบข้อมูลที่เกื้อหนุนกับการทำงานแล้วยิงเป้า เพราะข้อมูลนี้ไม่ใช่แค่วันแรกแล้วตัดสินใจทำ ระหว่างทางมีการปรับเปลี่ยนเปลี่ยนแปลงอะไร ข้อมูลที่อัพเดต ข้อมูลที่ปรับให้ทันสถานการณ์จะเป็นตัวช่วย
ข้อจำกัดด้านงบประมาณ และกฎระเบียบของ กทม.
ในแง่กฎหมายระเบียบกฎกติกา พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 แม้จะมีการปรับปรุงมาเรื่อย ๆ น่าจะถึงเวลาต้องสังคายนา คือ ปรับใหม่ทั้งหมดให้ทันสมัย และเรื่องนี้ กทม. มีสำนักงานกฎหมายและคดีคอยรวบรวมอยู่แล้ว ว่ากฎหมายตัวไหนที่ติดขัด อันไหนที่ทำให้ทำงานร่วมกับหน่วยงานต่าง ๆ ไม่ได้ เพียงแต่ต้องทำเป็นข้อเสนอ และปรับแก้ผ่านสภากรุงเทพมหานคร ถ้าทำได้ จะปลดข้อจำกัดของ กทม. เองด้วย
ส่วนเรื่องงบประมาณ มีทั้งเห็นใจ และไม่เห็นใจ งบประมาณหนึ่งปีมี 80,000 ล้านโดยประมาณ ถามว่าเยอะไหม เยอะ แต่ถ้าต้องใช้ไปเพื่อบริการคน 10 ล้านคน ก็ถือว่าจำกัด เพราะตามทะเบียนราษฎร์ประมาณ 5.4 ล้านคน แต่ว่าเผอิญมีคนที่เข้ามาอยู่ในกรุงเทพฯ ด้วย บริการสาธารณะทั้งหมด จึงอาจไม่สามารถจัดให้กับทุกคนในทันที ที่สำคัญกรุงเทพฯ เป็นเมืองที่มีความเสื่อมถอยด้วยตัวของมันเอง
“กรุงเทพมหานคร ถือเป็นเมืองเก่า มีประวัติศาสตร์ แต่ก็มีความเจริญเติบโต และหลายอย่างกำลังสูงอายุตามไปด้วย สิ่งก่อสร้างหลายอย่างผุกร่อนไป รวมทั้งภาวะที่เกิดขึ้นจาก climate change ทำให้บางชุมชนอยู่ไม่ไหว คุณกำลังจะต้องแก้ไขมันด้วยโครงสร้างบางอย่างทางกายภาพด้วย…”
พอต้องแก้เรื่องโครงสร้าง งบประมาณที่ใช้ต่อหน่วยมันเยอะ ก็ต้องขอความเห็นใจให้กรุงเทพฯ เช่น ถ้าเราจะทำให้สะพานแข็งแรง เราจะทำให้น้ำไหลดีขึ้น ต้องอาศัยระยะเวลาพอสมควร รวมถึงการแก้ไขผังเมือง ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญมากที่ต้องแก้ไข ทำให้ผังเมืองถูกนำมาใช้ในการบริหารจัดการ นั่นหมายถึงการเคลื่อนย้าย ปรับโครงสร้างบางอย่างซึ่งใช้เงินค่อนข้างเยอะ ทั้งหมดที่ว่ามานี้คือข้อจำกัดของกรุงเทพฯ
หนึ่งปีแรกของ ‘ผู้ว่าฯ กทม.’ กับโจทย์ท้าทาย “ฟื้นกรุงเทพฯ”
อยากขอร้องวอนผู้ว่าฯ กทม. คนใหม่ เราลองมาปรับกลไกการทำงาน ดูเรื่องข้อจำกัดต่าง ๆ ทลายให้พอทำงานที่อยากจะทำได้ ส่วนนโยบายเร่งด่วนที่ท่านใช้หาเสียงก็ดำเนินไป เพราะท่านผู้ว่าฯ เข้ามาจะเหลือเงินในมือเพื่อใช้ทำตามนโยบายเร่งด่วนของตัวเองไม่มากนัก ดิฉันจึงเสนอเรื่องการจัดการกับกลไก ที่ผู้ว่าฯ คนใหม่ต้องเริ่มทำ แม้จะไม่เสร็จเลยในทันที แต่ต้องอุทิศ และลงทุนเวลาท่านผู้ว่าฯ และทีม รวมถึงผู้บริหารใน กทม. แต่กว่าผลมันจะออก ก็ไปวาระแรกแล้ว
และอย่าไปคิดทุบ โดยที่ไม่ดูว่าเราสามารถออกแบบ ให้มันค่อย ๆ Transfrom ปรับเปลี่ยนไปได้ แต่ต้องมีจิตใจที่มั่นคงแข็งแรงมาก และอย่าพยายามไปคิดว่าเราต้องอยู่ต่อ 2 สมัย เพราะถ้าทำอย่างนั้นคุณจะเล่นการเมืองต่อทันที แล้วคุณจะไม่พยายามแก้ในสิ่งที่คุณต้องแก้ บางอย่างอาจจะต้องใช้ความเด็ดขาดบนความนุ่มนวล สื่อสารให้เข้าใจว่าการเปลี่ยนผ่านนี้ จะไม่มีใครได้รับผลกระทบที่ไม่ดี เราจะไปสู่เป้าหมายใหม่ด้วยกัน
เป้าหมายใหญ่ คือ การฟื้นกรุงเทพมหานคร ทั้งความเป็นอยู่ สุขลักษณะ การช่วยเหลือเกื้อกูล ให้กรุงเทพฯ เป็นเมืองที่เดินได้ ให้เป็นเมืองที่ปลอดภัย การจะทำแบบนี้ได้ต้องเข้าไปถึงชุมชน และบางเรื่องต้องให้ผลในทันที ผู้ว่าฯ อาจต้องเลือกเรื่องที่จะทำให้ชีวิตรู้สึกดีขึ้น คือ เพราะกรุงเทพฯ ล้ามามากกว่า 2 ปี อย่างน้อยหามุมที่ทำให้เรารู้สึกว่า ชีวิตเราเกือบปกติ ความรู้สึกของคนที่รู้สึกว่าเกือบปกติ จะทำให้คนลุกขึ้นมาสู้
“ไม่มีการบริหารวิกฤตครั้งไหน ที่การฟื้นตัวเกิดจากรัฐเป็นฝ่ายทำทั้งหมด แต่มันต้องให้รัฐสนับสนุนและเกื้อหนุนให้คนฟื้นได้ด้วยตัวเอง เพราะเมื่อไหร่ที่คนฟื้นได้ด้วยตนเอง พลังจะมหาศาลมาก ถ้าทำแบบนี้ คนกรุงเทพฯ คงมีความสุขขึ้น”
- รับชมคอลัมน์ มหานครวิพากษ์ ในรูปแบบคลิปวิดีโอ EP.1 มหานครวิพากษ์ | ทวิดา กมลเวชช
