3 นักเศรษฐศาสตร์ชำแหละความเป็นไปได้สร้างสวัสดิการ “สูงวัย”แนะ พรรคการเมือง คำนวณต้นทุนแจงประชาชน ก่อนสร้างนโยบาย
การเปิดเผยข้อมูลและข้อค้นพบที่น่าสนใจช่วงหนึ่ง ในเวที Policy Dialogue ครั้งที่ 2 เรื่อง “ตอบโจทย์ประชาชน: พรรคการเมืองกับนโยบายสวัสดิการ เมื่อเข้าสู่สังคมสูงวัย” เมื่อวันที่ 27 เม.ย. ที่ผ่านมา คืองบประมาณรายจ่ายด้านบำนาญผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วภายในสองทศวรรษข้างหน้า และงบประมาณส่วนใหญ่จะยังคงอยู่กับสวัสดิการ ค่ารักษาพยาบาลของกลุ่มข้าราชการ ขณะที่ ผู้สูงอายุไทยเกิน 1 ใน 3 เป็นผู้ที่มีฐานะยากจน มากกว่าร้อยละ 40 มีเงินออมต่ำกว่า 50,000 บาท ประชาชนวัยทำงานมีภาระค่าใช้จ่ายด้านผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น และไทยมีโครงสร้างของประชากรวัยเกษียณมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ในเวทีดังกล่าว นอกจากการนำเสนอนโยบายของพรรคการเมืองแล้ว ยังมีการนำเสนอข้อมูลโดยนักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ คือศ.เอื้อมพร พิชัยสนิธ, ผศ.ดวงมณี เลาวกุล และ อาจารย์ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
The Active รวบรวมความคิดเห็นและข้อเสนอต่าง ๆ เพื่อทำความเข้าใจเรื่องสวัสดิการสูงวัย ข้อเสนอความเป็นไปได้ และข้อควรระวังในการทำนโยบายเพื่อสังคมสูงวัย
การบูรณาการ – นโยบายสวัสดิการผู้สูงอายุ
ผศ.ดวงมณี เลาวกุล มีความเห็นว่า สวัสดิการผู้สูงอายุมีหลายหน่วยงานที่ดำเนินการอยู่แบบแยกส่วนและซ้ำซ้อน ควรมีการบูรณาการการทำงานของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยมีหน่วยงานเฉพาะขึ้นมาดูแลระบบบำนาญแห่งชาติ
อาจารย์ทีปกร จิร์ฐิติกุลชัย มีความเห็นว่า ต้องกำหนดเป้าหมายที่ชัดเจน เป็นวาระแห่งชาติร่วมกัน และมีหน่วยงานกำกับดูแลภาพรวมของระบบบำนาญแห่งชาติ นอกจากนี้ยังต้องติดตามรายงานเรื่อง “แนวทางการเสนอกฎหมายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ” ซึ่งผ่านความเห็นชอบในสภาฯ เดือนพฤษภาคม 2565 เนื่องจากมีการแก้ไขกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เป็นข้อจำกัด, มีการบริหารงานในรูปแบบ “กองทุน” และหารายได้จากแหล่งอื่นเพื่อนำมาจัดสรรงบประมาณ รวมทั้ง การกำหนดให้สิทธิบำนาญพื้นฐานแห่งชาติ เป็นสิทธิที่ทุกคนพึงได้รับ โดยประชาชนสามารถเลือกรับสิทธิที่ดีกว่า เช่น สิทธิข้าราชการบำนาญ
ศ.เอื้อมพร พิชัยสนิธ ให้ข้อคิดเห็นถึงการกลับไปพิจารณาถึงวัตถุประสงค์การมีบำนาญที่ต้องการให้ ประชาชนสูงวัยมีคุณภาพชีวิตที่เหมาะสมอย่างยั่งยืน จึงมีอย่างน้อยสองเงื่อนไขสำคัญ คือ (1) นโยบายต้องทำได้จริงตามขีดความสามารถของประเทศ (2) ประชาชนต้องรับทราบความจริงว่าจะได้อะไร และจะเสียอะไรและยอมรับนโยบายนั้น
ส่วนของนโยบายต่าง ๆ ที่แต่ละพรรคการเมืองได้นำเสนอเกี่ยวกับสวัสดิการผู้สูงอายุ สามารถแบ่งออกเป็นสองกลุ่ม คือ (1) กลุ่มนโยบายการเพิ่มรายได้ของผู้สูงอายุ เช่น เบี้ยหรือบำนาญผู้สูงอายุ การออมระยะยาว การพัฒนาผลิตภาพประชากร ฯลฯ และ (2) กลุ่มนโยบายการลดค่าใช้จ่ายของผู้สูงอายุ เช่น เงินอุดหนุนและบริการสังคมที่จำเป็นจากภาครัฐ การเข้าถึงหลักประกันสุขภาพ และ Long-term care การดูแลโดยครอบครัว ชุมชนและท้องถิ่น ฯลฯ
โดยหากกล่าวถึง นโยบายบำนาญผู้สูงอายุ ถือว่า เป็นส่วนหนึ่งของกลุ่มนโยบายการเพิ่มรายได้ของผู้สูงอายุ จึงมีคำถามถึงงบประมาณ ศ.เอื้อมพร จึงมีข้อเสนอว่า มีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณานโยบายในภาพรวมแบบบูรณาการ คือ ทั้งฝั่งนโยบายการเพิ่มรายได้และนโยบายการลดค่าใช้จ่ายของผู้สูงอายุทั้งหมด ว่าสุทธิแล้วเพียงพอหรือไม่ โดยเลือกนโยบายที่มีต้นทุนที่เหมาะสมตามขีดความสามารถของประเทศและประชาชนยอมรับได้
แหล่งรายได้สำหรับงบประมาณ
ผศ.ดวงมณี มีความเห็นว่า นโยบายรองรับสังคมสูงวัยด้านสวัสดิการ ควรจะมีแหล่งงบประมาณ หรือรายได้ของรัฐ ดังนี้
- จัดเก็บภาษีจากความมั่งคั่ง (Wealth Tax)
- จัดเก็บภาษีส่วนเพิ่มของทุน (Capital Gains Tax) อาจเริ่มเก็บจากการซื้อขายหลักทรัพย์รายใหญ่ก่อน
- อาจเพิ่มอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลได้อีกเล็กน้อย
- ยกเลิกการให้สิทธิพิเศษทางภาษีกับผู้ที่มีรายได้สูง
- ยกเลิก/ลด การให้สิทธิพิเศษทางภาษีเพื่อการส่งเสริมการลงทุน (BOI)
- ปรับปรุงการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เช่น ลดการยกเว้นและลดหย่อนภาษี เพิ่มอัตราภาษี ลดช่องโหว่ทางกฎหมาย และจัดเก็บภาษีให้ตรงตามวัตถุประสงค์การใช้ประโยชน์ เป็นต้น
- ปรับปรุงการจัดเก็บภาษีมรดก เช่น ลดการยกเว้นภาษี และเพิ่มอัตราภาษี เป็นต้น
- เปิดเผยรายจ่ายภาษี (Tax Expenditure) ให้สาธารณชนได้รับทราบ
- เปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถหารายได้และจัดเก็บภาษีเองได้มากขึ้น
- เพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม (ต้องเสนอควบคู่กับการยกเลิกการให้สิทธิพิเศษทางภาษีกับกลุ่มที่มีความมั่งคั่ง ที่กล่าวมาแล้วข้างต้น เนื่องจากปฏิเสธไม่ได้ว่า กลุ่มผู้ด้อยโอกาสหรือมีรายได้น้อย จะได้รับผลกระทบจากการเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มมากกว่า เมื่อเทียบกับรายได้)
- ประชากรในวัยทำงานทุกคน ต้องรายงานรายได้ทุกปี (อาจให้รายงานผ่านระบบของกรมสรรพากร) รัฐจะได้มีฐานข้อมูลรายได้ของประชากร เพื่อประโยชน์ในการดำเนินนโยบายต่าง ๆ
นอกจากการหารายรับเพิ่มเติมของรัฐบาลแล้ว อีกด้านหนึ่งที่สำคัญ คือ ด้านรายจ่ายของรัฐบาล จำเป็นต้องมีการปรับปรุงด้านรายจ่าย โดยมีการจัดลำดับความสำคัญของรายจ่ายให้สอดคล้องกับประเด็นปัญหาและความต้องการของประชาชน ตัดหรือลดงบประมาณที่ไม่มีความจำเป็นหรือมีความซ้ำซ้อนลง เพิ่มประสิทธิภาพในการใช้จ่ายของรัฐบาล การใช้จ่ายงบประมาณต้องมีความโปร่งใส ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ เพื่อป้องกันการรั่วไหลของงบประมาณ รัฐควรส่งเสริมให้ประชากรในวัยทำงาน มีการออมเงิน เพื่อเป็นหลักประกันในยามชราภาพ
อาจารย์ทีปกร มีความเห็นว่า หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไรเกิดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ (status quo) งบประมาณรายจ่ายด้านบำนาญผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วภายในสองทศวรรษข้างหน้า โดยงบประมาณส่วนมากเป็นบำนาญข้าราชการ และยังต้องมีส่วนของงบฯ ค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการด้วย ดังนั้น ในเมื่อประเทศไทยจะต้องหารายได้เพิ่มขึ้น จึงควรใช้โอกาสนี้แก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศ โดยรัฐบาลสามารถมีแหล่งรายได้ที่สำคัญสำหรับระบบบำนาญแห่งชาติ ได้แก่ การเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT Increase), การปฏิรูปภาษีทั้งระบบเพื่อระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้า (Tax Reform for Universal Welfare System) และการจัดลำดับความสำคัญในการจัดสรรงบประมาณใหม่ (Budget Reprioritization) ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่แต่อย่างใด เพราะเป็นสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำของประเทศได้สนับสนุนมานานแล้ว และเป็นนโยบายปกติที่ทำกันในประเทศพัฒนาแล้ว
เทียบสวัสดิการต่างประเทศ-ย้อนมองไทย นักเศรษฐศาสตร์ย้ำต้องพิจารณาต้นทุนอย่างรอบด้านก่อนทำนโยบาย
ศ.เอื้อมพร มีความเห็นว่า ต้องมาดูเรื่องขีดความสามารถของประเทศว่า เราจะหารายได้จากที่ไหนมาสนับสนุน มีข้อถกเถียงเรื่องการขึ้นภาษีต่าง ๆ ซึ่งนำมาถึงจุดที่ตนเน้นย้ำว่า สำคัญที่สุด คือ ประชาชนจะต้องได้รับทราบความจริง และยอมรับว่าจะได้อะไร และจะเสียอะไร เพราะไม่มีอะไรในโลกนี้ที่ได้มาฟรี โดยในส่วนที่จะต้องเสียอะไร มีการกล่าวถึงกันไม่ชัดเจนเท่ากับในฝั่งของการจะได้อะไร
ในหลาย ๆ ประเทศ เช่น สวีเดน ฟินแลนด์ เป็นประเทศในฝันของหลาย ๆ คนในเรื่องบำนาญผู้สูงอายุ เป็นที่ทราบกันดีว่า ประชาชนได้รับสวัสดิการมาก แต่ก็ต้องจ่ายภาษีมากเช่นกัน งบประมาณการใช้จ่ายในเรื่อง old-age cash pension ของประเทศ OECD มีค่าเฉลี่ยประมาณร้อยละ 6-8 ของ GDP หรือประมาณ ร้อยละ 18-20 ของรายจ่ายรัฐบาล (ในขณะที่ของประเทศไทยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 0.5 ของ GDP หรือ ประมาณร้อยละ 2 ของรายจ่ายรัฐบาล) รูปแบบดังกล่าวเป็นทางเลือกของประชาชนเองซึ่งยอมรับทั้งในฝั่งที่จะได้อะไรและจะเสียอะไร ซึ่งส่งสัญญาณผ่านกระบวนการทางเมืองที่เลือกผู้แทนมาทำหน้าที่บริหารประเทศอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน
แต่ในทางกลับกัน อย่างเช่นเมื่อเร็ว ๆ นี้ ในประเทศฝรั่งเศส มีการออกนโยบายด้านผู้สูงอายุ ซึ่งประชาชนไม่ได้สนับสนุน ก็เกิดการประท้วง การดำเนินนโบายไม่ราบรื่น ดังนั้น ทางเลือกใดก็ตาม หากทำได้จริงภายใต้ขีดความสามารถของประเทศ ประชาชนรับทราบความจริงและยอมรับ นโยบายก็สามารถดำเนินการได้อย่างราบรื่น
ย้อนกลับมาดูประเทศไทย ในการแถลงนโยบายการใช้จ่ายของแต่ละพรรคการเมืองในทุกเรื่อง ได้มีการกล่าวถึงแหล่งที่มาของเงินงบประมาณจากแหล่งเดียวกันหมด คือ (1) เพิ่มภาษี (2) ลดรายจ่าย หรือ (3) เพิ่มหนี้สาธารณะ หากทุกนโยบายจะใช้เงินในถังเดียวกันตรงนี้ที่มีอยู่จำกัด แล้วจะเหลืองบประมาณสำหรับนโยบายสวัสดิการผู้สูงอายุได้มากน้อยเพียงใด เราจึงจำเป็นต้องพิจารณาเรื่องต้นทุนที่เหมาะสมที่สุดด้วย
หากพิจารณาแบบบูรณาการ จะพบว่านโยบายแต่ละชุดย่อมมีต้นทุนที่แตกต่างกัน และในส่วนของนโยบายเพิ่มรายได้ ก็ไม่ใช่มีแต่เฉพาะการแจกเงินเสมอไป อาจจะมีนโยบายอื่น ๆ เช่น การเพิ่มศักยภาพทำงานและเพิ่มทางเลือกการทำงานหลังเกษียณ เปิดช่องทางให้สูงวัยสามารถเลือกทำงานได้มากขึ้นตามที่มีการกล่าวถึงกันบ้าง เช่น ในยุโรป ในปัจจุบัน ก็ทำงานกันจนถึงปี 2567 หรือ 2569 ซึ่งหากกลับมาดูประเทศไทย จะพบว่าเกินร้อยละ 30 ของผู้สูงอายุไทยมีแหล่งรายได้หลักมาจากการทำงาน ก็แสดงว่ายังมีผู้สูงอายุที่มีศักยภาพที่จะมีทางเลือกการทำงานเพิ่มรายได้ โดยใช้งบประมาณที่ต่ำกว่าในการสนับสนุนการทำงานของผู้สูงอายุ ซึ่งจะเพิ่มมูลค่าทางเศรษฐกิจให้กับประเทศอีกมากพอสมควร ดังนั้น หากพิจารณาทุกมาตรการในภาพรวมอย่างครอบคลุม แล้วกลับมาดูในส่วนของบำนาญผู้สูงอายุในระดับที่เพียงพอก็อาจจะใช้งบที่สนับสนุนลดน้อยลงกว่าที่คาดการณ์ไว้ก็ได้
นอกจากนี้ การกล่าวถึงผลทวีคูณทางเศรษฐกิจ (multiplier effect) จากนโยบายการใช้จ่ายของภาครัฐที่คาดว่าจะก่อให้เกิดรายได้ขยายวงมากขึ้นในระบบเศรษฐกิจและกระตุ้นการเติบโตของ GDP ประเด็นที่พึงระวัง คือ ในบางสถานการณ์ เช่น กรณีที่มีความไม่แน่นอนสูง การจับจ่ายใช้สอยในระบบเศรษฐกิจอาจจะไม่เป็นดังเช่นผลทวีคูณที่คาดการณ์ไว้เสมอไป ประชาชนพึงควรรับทราบถึงต้นทุนที่แท้จริงและความไม่แน่นอนในการได้รับผลประโยชน์จากนโยบายเหล่านี้ด้วย
เป็น “สวัสดิการ” หรือ “การสงเคราะห์” ?
ผศ.ดวงมณี มีความเห็นว่า แนวคิดด้านความคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ ควรเป็นแบบสวัสดิการ เนื่องจากเป็นสิทธิที่ประชาชนควรจะได้รับ และคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์
ขณะที่ อาจารย์ทีปกร มีความเห็นว่า ควรสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับความคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุที่สามารถเป็น social safety net ของสังคมที่ช่วยคุ้มครองความเสี่ยง โดยเฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข ดังนั้น จึงต้องเป็นสวัสดิการคุ้มครองความยากจนผู้สูงอายุที่ควรต้องพัฒนาระบบเหมือนสวัสดิการระบบบัตรทองที่สามารถคุ้มครองทุกคนได้ ทั้งนี้ หลังวิกฤตต้มยำกุ้ง ประเทศไทยสามารถมีระบบบัตรทอง ในยุคหลังวิกฤตโควิดเราควรจะมีระบบบำนาญแห่งชาติเป็นสวัสดิการที่ป้องกันวิกฤตความยากจนผู้สูงอายุจากสึนามิประชากร
ศ.เอื้อมพร มีความเห็นว่า สำหรับประเทศไทย ถ้าพูดเรื่องสวัสดิการผู้สูงอายุเมื่อ 20 กว่าปีก่อนหน้านี้ ในช่วงที่เกินร้อยละ 60 ของคนทำงานยังมีอายุน้อย ในช่วงนั้นคนทำงานส่วนใหญ่อาจจะมีแนวโน้มที่จะมองไม่เห็นถึงคุณประโยชน์ต่อสังคมในองค์รวมของระบบสวัสดิการผู้สูงอายุมากเท่าที่ควร เพราะอาจจะมองแต่เฉพาะส่วนที่จะต้องเสีย ซึ่งเป็นเรื่องใกล้ตัวในขณะนั้น (เช่น เสียภาษีในอัตราที่สูงขึ้น หรือถูกลดทอนสวัสดิการด้านอื่นเหลือน้อยลง) และมองว่าส่วนผลประโยชน์ที่จะได้ยังเป็นเรื่องไกลตัว
แต่ในปัจจุบัน ขณะที่ประเทศไทยเป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูง แต่เกิน 1 ใน 3 ของผู้สูงอายุยังมีฐานะยากจน และเกินร้อยละ 40 มีเงินออมต่ำกว่า 50,000 บาท ประชาชนวัยทำงานมีภาระค่าใช้จ่ายในการดูแลผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น ประกอบกับสถานการณ์ได้เปลี่ยนไปจาก 20 กว่าปีก่อน ด้วยโครงสร้างประชากรที่มีคนใกล้จะเกษียณมากขึ้น มีสัดส่วนเกินครึ่งของคนทำงานทั้งหมด จึงมีแนวโน้มที่สังคมจะหันมาเห็นพ้องต้องกันว่า สวัสดิการผู้สูงอายุเป็นสิทธิพึงได้ของประชาชน มากกว่าเมื่อ 20 กว่าปีที่แล้ว ซึ่งกระแสปัจจุบันในเรื่องนี้ได้สะท้อนอย่างเด่นชัดจากปรากฏการณ์ที่หลาย ๆ พรรคการเมืองชูความสำคัญในการนำเสนอแนวนโยบายสวัสดิการสังคมผู้สูงอายุให้เป็นหนึ่งในนโยบายลำดับต้น ๆ จึงมีข้อเสนอให้ฝ่ายการเมือง ฝ่ายราชการเห็นความสำคัญ และผลักดันนโยบายออกมาอย่างเป็นรูปธรรม
นโยบายและแนวทางในการดำเนินการรองรับสังคมสูงวัยควรจะเป็นอย่างไร? ควรจะเป็นแบบมุ่งเป้าหรือแบบถ้วนหน้า?
อาจารย์ทีปกร มีความเห็นว่า ควรจะสร้างระบบคุ้มครองได้ทุกคนอย่างพอเพียง และยั่งยืนทางการคลัง มีระบบตามหลักวิชาการ คือ (ก) ระบบบำนาญพื้นฐานพอยังชีพ (ข) ระบบการออมภาคบังคับ และ (ค) ระบบการออมภาคสมัครใจ โดยภาพรวมสามารถคุ้มครองความยากจนได้ตามเส้นความยากจน และใช้เป็นกลไกในการลดความเหลื่อมล้ำของสังคม นอกจากนี้ ควรยกเลิกการมุ่งเป้า เพราะขาดประสิทธิภาพอย่างมากจากการที่ครัวเรือนยากจนตกหล่นจากกระบวนการคัดกรองความยากจน
ผศ.ดวงมณี มีความเห็นว่า นโยบายและแนวทางในการดำเนินการรองรับสังคมสูงวัยควรมีเป้าหมายเป็นแบบถ้วนหน้า แต่ด้วยข้อจำกัดด้านสถานะทางการคลังของรัฐบาล อาจต้องใช้เวลาในการไปสู่ระบบสวัสดิการผู้สูงอายุแบบถ้วนหน้า (หากจะให้สามารถคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ ณ ปัจจุบัน ผู้สูงอายุควรได้รับอย่างต่ำเดือนละ 2,000 บาท ถ้าจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ก็ยังคงต้องใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากอยู่ดี
ดังนั้น ณ ปัจจุบัน เพื่อให้สามารถคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุ การจัดสวัสดิการแบบมุ่งเป้า จะมีความเป็นไปได้มากกว่า แต่ถ้าจะจัดสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ณ ปัจจุบัน ผู้สูงอายุก็จะได้รับไม่ถึง 2,000 บาท ซึ่งยังไม่สามารถคุ้มครองความยากจนในผู้สูงอายุได้
