8 ปี บริหารประเทศ รวบอำนาจเข้าส่วนกลาง ท้องถิ่นขาดอิสระ ชี้! ออกระเบียบ หนังสือ ขัดหลักกำกับดูแล ซัดแรงเป็นทหาร ไม่เข้าใจการปกครอง
สัปดาห์หน้าฝ่ายค้านจะเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล ประกอบไปด้วยนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีรวม 11 คน ซึ่งถือเป็นการอภิปรายครั้งที่ 4 ของรัฐบาลชุดปัจจุบัน โดยข้อกล่าวหาในการอภิปรายยังคงยึดโยงกับปัญหาการบริหารราชการแผ่นดินและพฤติกรรมการบริหารของรัฐมนตรีรายบุคคล
The Active ชวนมองประเด็นการกระจายอำนาจ แม้ไม่ถูกพูดถึงมากนักแต่เป็นหลักการสำคัญที่เปลี่ยนไปหลังการเข้ามาของรัฐบาลที่นำโดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา
ชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการด้านการกระจายอำนาจ หนึ่งในคณะผู้เชิญชวนเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เพิ่งยื่นเสนอกฎหมายต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 11 ก.ค. ที่ผ่านมา โดยมองว่าตั้งแต่การเข้ามายึดอำนาจของ คสช. เมื่อเดือนพฤษภาคม 2557 ถือเป็นการหยุดชะงักของกระแสการกระจายอำนาจที่กำลังเบ่งบานในสังคม
“ปี 2557 กระแสกระจายอำนาจบูมมาก มีการเสนอ พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร เข้าสู่สภาฯ และมีการยกร่าง พ.ร.บ.บริหารจังหวัดจัดการตนเอง โดยเครือข่ายจังหวัดจัดการตนเอง 58 จังหวัด กำลังจะตรวจสอบรายชื่อ แต่ยังไม่ทันได้ทำ ก็ถูกรัฐประหารก่อน ถือเป็นการหยุดชะงักของการกระจายอำนาจ”
ชำนาญ เล่าว่า ครั้งนั้นกระแสการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และจังหวัดจัดการตนเอง คืบหน้าไปมาก มีการเสนอกฎหมายเชียงใหม่มหานคร อีกมุมหนึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มองว่าควรออกกฎหมายกลางมาด้วย เพื่อให้สิทธิในการตัดสินใจกับคนในจังหวัดนั้นๆ เป็น พ.ร.บ.บริหารจังหวัดจัดการตนเอง แล้วจังหวัดไหนต้องการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ก็ไปออกพระราชกฤษฎีกาตามมาทีหลัง
อีกทั้ง กระแสของภาคประชาชนในครั้งนั้น ผลักดันให้เกิดการนำกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาในสภาฯ องค์ประกอบการกระจายอำนาจในช่วงนั้นมี ‘สภาพลเมือง’ เข้ามาเป็นกำลังสำคัญ แต่แล้วเมื่อเกิดการยึดอำนาจ ทุกอย่างก็จบไป
กระจายอำนาจถอยหลังเข้าคลอง ขยายอำนาจรัฐราชการ
ชำนาญ กล่าวต่อว่า นอกจากการกระจายอำนาจหยุดชะงัก การบริหารของรัฐบาลที่นำโดยทหาร และข้าราชการ ยังทำให้การกระจายอำนาจถอยหลัง เพราะ มีการแต่งตั้งข้าราชการประจำ เข้าไปเป็นผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. มากมาย แต่ก็ไม่สามารถทำได้ สุดท้ายต้องให้คนเดิม ดำรงตำแหน่งต่อไป แต่ไม่มีการเลือกตั้ง จนไม่กี่ปีที่ผ่านมานี้ จึงเกิดการเลือกตั้งท้องถิ่น และเพิ่งจะครบในรูปแบบสุดท้าย เมื่อเดือนที่ผ่านมานี้เอง
นอกจากนั้น ชำนาญ ให้ข้อมูลว่า ตลอดการบริหารประเทศของรัฐบาลชุดนี้ มีการแก้ไขกฎเกณฑ์ที่ส่งผลต่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากมาย ทั้งการแก้ พ.ร.บ.จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 รูปแบบ การแก้กฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่น ในปี 2562 ที่เป็นการจำกัดสิทธิผู้สมัครบางประการ เช่น การเป็นผู้บริหารท้องถิ่น ต้องมีอายุตั้งแต่ 35 ปีขึ้นไป จากเดิมเพียงแค่ 30 ปี โดยมองว่าเป็นเหมือนการสกัดกั้นคนหนุ่ม คนรุ่นใหม่เข้ามาพัฒนาท้องถิ่น เป็นต้น
ขาดอิสระบริหารงานบุคคล ถูกดึงคนขึ้นกับส่วนกลาง
สิ่งที่ ชำนาญ มองว่าเป็นปัญหาสำคัญ คือ การบริหารงานบุคคล เพราะ คำสั่ง คสช. ที่ 8/2560 รวบมาให้ส่วนกลางเป็นคนจัดทำทั้งหมด โดยให้เหตุผลว่าไร้ประสิทธิภาพ และเกิดการทุจริต โดยก่อนหน้านี้ อปท. แต่ละแห่งสามารถจัดสอบ และคัดเลือกบุคคลเป็นข้าราชการท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง ซึ่งจะทำให้ได้คนในพื้นที่เข้ามาทำงาน และมองว่าไม่มีใครรู้จักท้องถิ่นได้ดีกว่าคนในพื้นที่ แต่ส่วนกลางกลับรวบมาทำเอง โดยให้มหาวิทยาลัยบางแห่งเป็นผู้จัดสอบและออกข้อสอบ ซึ่งนอกจากจะไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาแล้ว กลับสร้างปัญหาให้เกิดการฟ้องร้องต่อศาลปกครองจำนวนมาก
“ตอนนี้เรื่องบุคคล สับสน วุ่นวาย และตำแหน่งว่างจำนวนมาก เพราะ ปกติ อปท. จะสามารถจัดสอบได้เอง แต่ตอนนี้ก็ไม่สามารถทำได้ อีกอย่างส่วนกลางยังมองท้องถิ่น เป็นข้าราชการชั้น 2 เวลาการย้ายโอนไปเป็นข้าราชการส่วนกลางต้องลดระดับลงมา แต่ส่วนกลางย้ายมาท้องถิ่นลงระดับเดียวกันได้ เขาแค่ มอง อปท. ทั้งหมดเป็นลูกไล่เท่านั้น”
ชำนาญ กล่าวว่า โดยหลักการแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นต้องมีอำนาจให้คุณ ให้โทษ แต่งตั้ง โยกย้ายบุคลากร เพื่อมาตอบสนองนโยบายที่เขาหาเสียงไว้กับประชาชนให้ได้ แต่ตอนนี้ก็ไม่สามารถทำได้ เพราะ ถูก ยึด คุมโดยส่วนกลางทั้งหมด
ซักฟอก ‘อนุพงษ์’ ทำตามฝ่ายประจำ ไม่ศึกษาข้อกฎหมาย
ส่วนหนึ่งซึ่งไม่พูดถึงไม่ได้เกี่ยวกับการกระจายอำนาจของไทย คือ การบริหารของกระทรวงมหาดไทย ผ่านหนังสือสั่งการ ระเบียบ ข้อบังคับที่ออกโดยส่วนกลาง จากการเก็บข้อมูล เกินกว่าครึ่งที่ส่งไปยัง อปท. ไม่ได้อ้างอิงฐานอำนาจทางกฎหมาย ซึ่งกรณีนี้ ชำนาญมองว่า ถ้าท้องถิ่นไม่ทำตาม ก็ไม่มีความผิดตามกฎหมาย แต่เหมือนยังมีความเกรงใจเพราะ ต้องทำงานร่วมกัน แต่ก็มีบางกรณีบางคนที่ไม่ทำเหมือนกัน
“ระบบกฎหมายไทย การวินิจฉัยว่าคำสั่งหรือระเบียบใด ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จะมีองค์กรวินิจฉัย อย่างศาลรัฐธรรมนูญ หรือศาลปกครอง แต่ตราบใดที่ยังไม่มีการวินิจฉัย ขององค์กรตรวจสอบเหล่านี้ เขาก็ทำดื้อตาใสสั่งไปเรื่อยๆ…”
ชำนาญ กล่าวต่อว่า บางเรื่องที่เป็นความสับสนระหว่างท้องถิ่น และส่วนภูมิภาค คือ อำนาจในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น แม้กฎหมายระบุว่าต้องให้นายอำเภอ ผู้ว่าฯ เป็นผู้เซ็นรับทราบก่อน อปท. หลายแห่งจึงเข้าใจว่าถ้าส่วนภูมิภาคไม่เซ็น ก็ใช้ไม่ได้ ในความจริงนั้น ไม่ใช่ ยกตัวอย่าง อบจ. อยุธยา ที่เคยเดินหน้าทำโรงงานขยะ แม้ ผู้ว่าฯ ไม่เซ็น เพราะใช้ หลัก Super Majority เอาเสียง 2 ใน 3 ของสภาท้องถิ่น เป็นตัวกำหนด เพราะ อปท. เป็นนิติบุคคล มีอำนาจในตัวเอง ที่เรียกว่า Autonomy
เมื่อถามว่าถ้ามีโอกาสอภิปรายไม่ไว้วางใจ พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้จะมุ่งเน้นที่เรื่องอะไร ชำนาญ เปิดเผยว่า การออกระเบียบ หนังสือสั่งการ ที่รัฐมนตรีทำตามที่ฝ่ายประจำชงขึ้นมา แต่ไม่เคยพิจารณาว่าขัดต่อหลักการหรือไม่ เพราะรัฐธรรมนูญ มาตรา 250 กำหนดให้การกำกับดูแล ทำได้เท่าที่จำเป็น แต่ตอนนี้ ระเบียบบางอย่างทำเกินกว่าเหตุ
“คุณอนุพงษ์ จบมาจากทหาร จะไปรู้อะไร พูดกันตรงๆ เพราะ การปกครอง มันเป็นทั้งศาสตร์ และศิลป์ ต้องแม่นระเบียบ กฎหมาย สั่งสมประสบการณ์ด้วย ไม่ใช่ฝ่ายประจำชงอะไรมา ก็ทำทั้งหมด ต้องดูด้วยว่าขัดหลักการกำกับดูแลหรือไม่…”
อย่างไรก็ตาม ชำนาญ กล่าวถึงบุคลิกของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยว่า เป็นคนสุขุม และให้เกียรติสภา เมื่อต้องมีการอภิปราย หรือการตั้งกระทู้ถาม ก็จะเดินทางมาชี้แจงตลอด แม้แต่การเชิญมาในคณะกรรมาธิการ ก็จะมอบหมายคนสำคัญที่สามารถชี้แจงได้มา ถือว่าทำได้ดี และมีประโยชน์ แต่โดยระบบทั้งหมดนั้น ทำให้ทุกอย่างเป็นแบบนี้
“ผมไม่ติดใจเรื่องตัวบุคคล แต่ติดใจเรื่องระบบ ที่สร้างมาแบบนั้น คนมีทั้งดีและไม่ดี ผู้ว่าฯแต่งตั้งที่ดี ก็เยอะแยะ ผู้นำ อปท.ที่โหลยโท่ยก็มีเยอะแยะ แต่ข้อดี คือ ประชาชนเขาได้เลือก หากทำไม่ดี ก็เอาออก ความดีไม่ปรากฏ สมัยหน้าเขาก็ไม่เลือก…”
ชำนาญ ฝากทิ้งท้ายว่า สิ่งที่ควรทำ และสามารถทำได้เป็นประโยชน์ต่อการกระจายอำนาจในประเทศ คือ การสนับสนุนร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หมวด 14 ที่เสนอโดยภาคประชาชนครั้งนี้ เพราะจะเป็นการเปลี่ยนหลักการของบทบาท อำนาจ หน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นไทยโดยสิ้นเชิง ให้มีอิสระในการบริหาร และดึงศักยภาพท้องถิ่นสู่การพัฒนาบริการสาธารณะที่ตอบโจทย์คนในพื้นที่
