‘ธรรมาภิบาลผู้แทน’ เมื่อการเลือกผู้นำ แค่เป็น ‘คนดี’ อย่างเดียว อาจไม่พอ

เมื่อสังคมตั้งคำถามกับนักการเมือง อะไรคือ ‘คุณลักษณะ’ ที่พึงประสงค์ ? การเมืองท้องถิ่นกับการแก้ไขปัญหาให้ประชาชน นักวิชาการเห็นพ้อง ‘กระจายอำนาจ’ สร้างกลไกทางสังคมร่วมตรวจสอบ

ธรรมาภิบาล กับความคาดหวังของประชาชน

ศ.วุฒิสาร ตันไชย เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า กล่าวว่า ผู้แทนประชาชนไม่ว่าระดับชาติ หรือระดับท้องถิ่น จะมีสิ่งที่เรียกว่า ‘ธรรมาภิบาล’ กำกับอยู่ด้วย ซึ่งหากแปลความหมายตรงตัว หมายความว่า การใช้ธรรมะ เป็นเครื่องอภิบาลในการทำงาน โดยตั้งอยู่บนความถูกต้อง และความดีอันเป็นเรื่องในเชิงอุดมคติ ที่เอาไว้ให้เราเข้าใกล้ตัวมากที่สุด โดยมีเส้นแบ่งของธรรมาภิบาล คือ ความถูกต้อง ไม่ละเมิดกฎหมาย ไม่ละเมิดสิทธิผู้อื่น

แต่ในขณะเดียวกันการทำหน้าที่ของผู้แทน หรือนักการเมืองยังมีมิติของ ‘ความคาดหวังประชาชน’ เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เพราะการทำหน้าที่นั้นต้องตอบสนองความต้องการ และบทบาทในการแก้ไขปัญหาเพื่อประชาชน ผู้แทนที่ดีในความหมายของประชาชนจึงไม่เหมือนกัน ตั้งแต่การออกกฎหมาย การตรวจสอบรัฐบาล ตลอดจนการไปเข้าร่วมงานประเพณีต่าง ๆ ความคาดหวังในแต่ละพื้นที่จึงแตกต่างกันไป สิ่งนี้เองทำให้ปัจจัยของการเข้ามาสู่ตำแหน่งของนักการเมืองเป็นไปได้หลายวิธี ตั้งแต่ เรื่องนโยบายที่ตอบสนองความต้องการ การสร้างความสัมพันธ์กับคนในพื้นที่ หรือการช่วยปกป้อง ส่งเสริมทำให้ประชาชนทำมาหากินได้

ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า ผู้แทนหรือนักการเมืองยังจำเป็นต้องรักษาสมดุลของการทำหน้าที่ โดยไม่ก้าวข้ามเส้นแบ่งของความไม่ถูกต้อง สร้างกรอบของการดำรงตน การทำหน้าที่เพื่อช่วยเหลือประชาชน ต้องทำโดยที่ไม่ผิดกฎหมาย เป็นไปตามระบบ และกลไกที่ควรจะเป็น ตราบใดที่ประชาชนยังไม่สามารถเข้าถึงสังคมที่ทุกคนเท่าเทียมกันได้ ย่อมมีความจำเป็นต้องพึ่งพาระบบอุปถัมภ์ และการให้ความช่วยเหลือบนหลักธรรมาภิบาล เป็นสิ่งที่พึงกระทำ

อย่าขีดเส้นแบ่งธรรมาภิบาล บนสถานะของตัวเอง

รศ.ตระกูล มีชัย รองคณบดีคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ความหมายที่ง่ายที่สุดของคำว่าธรรมาภิบาล คือ การทำในสิ่งที่เป็นธรรม และถูกต้อง ส่งผลดีต่อตนเอง และส่วนรวม เส้นแบ่งของความเป็นผู้แทนที่ดีนั้น ตนมองว่าส่วนใหญ่ถูกขีดเส้นบนพื้นฐานของปัญญาชน เมื่อสื่อสารเรื่องนี้กับประชาชน กลับไม่สามารถสร้างความเข้าใจได้ นั่นหมายความว่าสิ่งที่เราคิด สิ่งที่เราขีดเส้นแบ่งบนฐานะ หรือตำแหน่งของเราเอง ไม่ตรงกับความคาดหวังของประชาชน เพราะวัฒนธรรม และปัญหาในแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกัน ทำให้มุมมองที่ประชาชนมองไปที่ผู้แทนของเขา คือ ความคาดหวังที่อยากให้ทำอะไรเพื่อพวกเขา

เมื่อความคาดหวังของประชาชน ไม่ตรงกับการทำหน้าที่ของผู้แทน รศ.ตระกูล ยกตัวอย่างการทำหน้าที่ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ ส.ส. อย่างเช่นการออกกฎหมาย หรือการแก้ไขกฎหมายที่ผูกพันอยู่กับมติของพรรคการเมือง ปัญหาที่ท้าทาย คือ หากประชาชนในพื้นที่ต่อต้าน แต่ผู้แทนจำเป็นต้องผ่านกฎหมาย จะทำอย่างไร เพราะเส้นแบ่งความถูกต้องของผู้แทนเลือนลางว่าจะยึดผลประโยชน์ประชาชน หรือของพรรคการเมือง เรื่องนี้ยังคงวิเคราะห์ได้ยากมาก

“ในทุกสังคมจะมีกฎธรรมชาติ หรือกฎสังคมนั้น ๆ ประเทศไทยมีกฎหมายมากเกินไป จะทำอย่างไรให้โครงสร้างทางการเมืองมีขนาดเล็กลง และให้มีกฎหมายน้อยลง เพื่อปรับตัวเข้ากับกฎธรรมชาติของแต่ละพื้นที่”

รศ.ตระกูล มีชัย

รศ.ตระกูล กล่าวว่าตนเชื่อในกฎของชุมชน และวัฒนธรรมของแต่ละพื้นที่ สิ่งที่รัฐบาลส่วนกลางต้องทำ คือ การเขียนกฎหมายไว้อย่างกว้าง ๆ ไม่ต้องลงรายละเอียดในทุกจุด เพื่อให้ชุมชนมีอิสระในความคิด เมื่อเกิดเหตุการณ์ที่ประชาชนไม่เห็นด้วย ก็จะใช้กฎสังคมนั้นตัดสิน โดยไม่ต้องกำหนดให้ทุกท้องถิ่นต้องทำเหมือนกันทั้งหมด เพื่อให้มีความหลากหลายของการตัดสินใจ หากเป็นสิ่งที่ตัดสินใจร่วมกันของชุมชน เราต้องเคารพ

มุมมองประชาชน คือ การใช้ชีวิตได้อย่างปกติสุข

กฤษฎา บุญชัย เลขาธิการมูลนิธิชุมชนท้องถิ่นพัฒนา กล่าวว่า ฐานคิดของคำว่าธรรมาภิบาลนั้น มาจากคำว่า ‘ธรรมรักษ์’ หรือ ‘Good Governance’ ซึ่งโครงสร้างอำนาจรัฐที่ต่างกันจะส่งผลต่อมุมมองคำดังกล่าว หากเราอยู่ในรัฐที่รวมศูนย์อำนาจ จะอยากเห็นธรรมาภิบาล แบบการจัดระเบียบอำนาจ ให้สามารถสอดส่องและควบคุมได้ ธรรมาภิบาลในภาคธุรกิจ ก็อยากให้มีการเปิดกว้างการแข่งขันอย่างเสรี แต่ในมุมของประชาชนนั้น เพียงอยากเห็นลักษณะการเมืองที่ประชาชนมีส่วนร่วมได้ มีสิทธิในชุมชน สามารถกำหนดวิถีชีวิต และการทำงานของตนเองได้ นิยามคำนี้จึงแตกต่างกันไปตามสถานะของแต่ละคน

แต่ปัญหาจะเกิดเมื่อมีผู้ใช้คำนี้มาควบคุมกับคนทุกคนในสังคม และนำมาสู่มาตรการหรือกฎหมายที่คิดว่าดี และถูกต้องแล้ว แต่กลับไปกระทบต่อการใช้ชีวิตของประชาชนบางกลุ่ม กฤษฎา ยกตัวอย่าง กรณีป่าไม้ ที่ก่อนหน้านี้มีชาวบ้านอาศัยอยู่มาแต่โบราณ ครั้งหนึ่งเมื่อมี พ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 กำหนดเพียงสั้น ๆ ว่าพื้นที่ใดที่ไม่มีเอกสารสิทธิ พื้นที่นั้นเป็นพื้นที่ป่าตามกฎหมาย ทำให้คนที่อาศัยอยู่ในป่าเกือบทั้งหมด กลายเป็นผู้บุกรุกทันที ในขณะที่การขอเอกสารสิทธิเป็นสิ่งที่ทำได้ยากมาก เป็นความเสียหายที่เกิดขึ้น จากการเอากฎระเบียบที่เขาเหล่านั้นคิดว่าดีไปครอบใช้กับอีกที่หนึ่ง ทำให้ประชาชนมองว่าสิ่งที่เขาดำรงชีวิตอยู่ไม่สามารถกระทำได้อย่างปกติ เพราะทรัพยากร เศรษฐกิจ และวัฒนธรรม ถูกริบไปโดยส่วนกลาง และนายทุน

กฤษฎา กล่าวว่า กฎกติกาชุมชน เมื่อเปลี่ยนแปลงไปเป็นกฎหมายในลักษณะอำนาจนิยม จะทำให้เห็นปรากฏการณ์ที่ประชาชนไม่พอใจ เกิดเป็นความลำบากและความเจ็บช้ำ สุดท้ายจะกลายเป็นความบาดหมางและขัดแย้งในสังคมได้ เมื่อเป็นเช่นนี้สิ่งที่ชาวบ้านทำได้ หากไม่ยอมจำนนกับระบบนั้น ต้องหาอำนาจอื่นมาถ่วงดุล นี่คือช่องทางของนักการเมือง และนายทุนที่จะเข้ามาอุปถัมภ์ เส้นแบ่งความถูกต้องของเรื่องนี้ คือ ทำให้ประชาชนเห็นระบบกำกับอำนาจของรัฐ มีส่วนในการกำหนดการใช้ชีวิตของเขาเองได้

ใช้กฎหมายให้น้อย ใช้กฎสังคมให้มาก

ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า การทำให้คนมีพฤติกรรมอยู่ในกรอบที่ควรเป็นนั้น แต่ก่อนใช้ กฎ ระเบียบ เป็นเครื่องมือควบคุม แต่สิ่งหนึ่งที่สำคัญเป็นอย่างมาก คือ การควบคุมโดยสังคม (Social Control) ยกตัวอย่างเช่น การอภิปรายในสภาฯ หากผู้แทนพูดความเท็จ ไม่มีกฎหมายข้อไหนกำหนดว่าผิด ฟ้องร้องไม่ได้ แต่หากเรื่องนั้นไม่มีมูล แล้วประชาชนรับทราบ การควบคุมทางธรรมชาติจะเกิด และยิ่งถ้าประชาชนมีพื้นที่ในการควบคุมมากขึ้น ระบบของธรรมาภิบาลก็จะดีขึ้น หากเราร่างกฎหมายมาบังคับ จะทำมามากเท่าไหร่ก็ไม่พอ

สิ่งที่สำคัญที่สุด คือ การทำให้ผู้แทนหรือนักการเมืองถูกจับตาดู และถูกควบคุมโดยสังคม สื่อมวนชนมีส่วนสำคัญมาก ในการสร้างการรับรู้ให้กับสังคม การถ่ายทอดสด การถ่ายทอดประชุมทุกครั้ง ทำให้การเมืองดีขึ้น จนทำให้เกิดการควบคุมการกระทำของตนเอง ยิ่งในยุคที่สื่อสังคมออนไลน์มีบทบาทอย่างทุกวันนี้ ทำให้ประชาชนสามารถมีส่วนในการตรวจสอบ และติดตามการทำงานของผู้แทนอย่างใกล้ชิดมากขึ้น

แต่อย่างไรก็ตาม ศ.วุฒิสาร มองว่าพลังทางสังคมที่คอยควบคุมนี้ยังไม่เพียงพอ กับบทลงโทษทางการเมือง เนื่องจากสังคมไทย มักไม่มีการถอดบทเรียนกับสิ่งที่เกิดขึ้น และทำให้ประชาชนมีอำนาจในการควบคุมมากขึ้น โดยหากเป็นการเมืองระดับชาติ ยังคงทำได้ยาก แต่ในระดับท้องถิ่นทำได้ง่ายมากกว่า ผ่านกระบวนการถอดถอน ซึ่งใช้ระยะเวลาไม่นาน กลไกเหล่านี้เป็นพัฒนาการที่ผ่านกระบวนการเรียนรู้มากขึ้นเรื่อย ๆ สังคมมีบทเรียนของการเรียนรู้ แต่เราถูกตัดตอนด้วยการรัฐประหารบ่อยครั้งเกินไป ต้องเชื่อว่าประชาธิปไตย แก้ปัญหา และมีคำตอบด้วยตัวระบบของมันเอง ไม่จำเป็นต้องมีอำนาจอื่นเข้ามาแทรกแซง

กระจายอำนาจ สร้างท้องถิ่นเข้มแข็ง

กฤษฎา กล่าวว่า การสร้างกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน และให้ประชาชนมีบทบาทในการตรวจสอบได้ ต้องปรับรูปแบบการกระจายอำนาจ แบบกลับหัวกลับหาง เพราะการกระจายอำนาจที่ผ่านมา รัฐบาลจะมองว่าท้องถิ่นต้องลงไปทำงานแทน โดยรัฐบาลและระบบราชการ ยังมีอำนาจในการคุมทรัพยากร งบประมาณ และการอนุมัติอนุญาตต่าง ๆ ระบบนี้แม้จะมีผู้นำท้องถิ่นที่มีความสามารถแค่ไหน ก็ไม่อาจตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ เหตุใดทุกครั้งที่เกิดปัญหาข้าวราคาต่ำ น้ำมันราคาแพง ประชาชนต้องเข้าไปเรียกร้องกับรัฐบาล เพราะที่ผ่านมาการรวมศูนย์อำนาจทำทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอ

การกระจายอำนาจต้องเริ่มจากฐานคิดว่า มอบอำนาจทั้งหมดไว้ที่ท้องถิ่น ส่วนใดที่ไม่สามารถดำเนินการได้ให้ถ่ายคืนมายังส่วนกลาง รวมถึงการจัดเก็บงบประมาณ ที่จนถึงปัจจุบันยังไม่สามารถเป็นไปตามเป้าหมายการกระจายอำนาจ ยังไม่นับการละเมิดวิถีชุมชน เพราะฉะนั้นความคาดหวังของประชาชน คือ การกลับข้างการกระจายอำนาจ สร้างกระบวนการมีส่วนร่วมทั้งการจัดทำทำแผนพัฒนาท้องถิ่น การจัดเก็บงบประมาณ ต้องให้ท้องถิ่นจัดเก็บเอง เหลือจึงนำส่งคืนส่วนกลาง แต่ยังคงเป็นไปได้ยากในประเทศไทย ยิ่งโดยเฉพาะกับการที่รัฐราชการขยายอำนาจเช่นทุกวันนี้

กระจายอำนาจ ไม่ใช่แยกอิสระจากรัฐบาล

ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดต้องเป็นองค์กร ‘กึ่งราชการ’ คือไม่เป็นราชการไปทั้งหมด โดยมี 3 ลักษณะที่สำคัญ คือ 1. เป็นองค์กรการเมือง จึงนำมาซึ่งการหาเสียง และไม่ใช่สิ่งที่ผิด เพราะเขาต้องการสนับสนุนทางการเมือง 2. เป็นองค์กรกึ่งราชการ หมายถึง ยังมีกฎเกณฑ์การกำกับดูแลไว้ตามสมควร เพราะเมื่อไหร่ที่กระจายอำนาจไปทั้งหมด โดยไม่มีอำนาจควบคุม ก็จะมีปัญหา จึงต้องให้อิสระตามขอบเขตที่จะแก้ปัญหาของท้องถิ่นเอง และ 3. องค์กรที่ประชาชนเป็นเจ้าของ ทั้งผู้สมัคร และประชาชนในพื้นที่ เปิดโอกาสให้เขาแก้ปัญหาได้ตามสิทธิของตนเอง ระเบิดจากข้างในว่าอยากทำอะไร เพราะคนในพื้นที่จะเป็นผู้เข้าใจบริบทของท้องถิ่นมากที่สุด

“การกระจายอำนาจขยายความไปไกลกว่าเดิม เป็นเรื่องการจัดการเชิงพื้นที่ บทบาทชุมชน และประชาสังคมด้วย และนำไปสู่การจัดการกันเอง ส่วนกลางอาจจะกังวลเรื่องความมั่นคง แต่การให้อำนาจและทรัพยากรแก่ท้องถิ่น จะทำให้เกิดประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาได้ดียิ่งขึ้น”

ศ.วุฒิสาร ตันไชย

รศ.ตระกูล คิดว่า ในเวลานี้ถึงแม้จะเลือกตั้งท้องถิ่นไปแล้ว นักการเมืองท้องถิ่นอาจไม่ได้ทำหน้าที่ตามที่คาดหวังไว้ เนื่องจากรัฐบาลยังคงออกกฎระเบียบในการควบคุมแทบทุกเรื่อง ทั้งการใช้งบประมาณ กระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง สิ่งนี้ทำให้ความสามารถในการดูแลตนเองของท้องถิ่นมีปัญหา การกระจายอำนาจ ไม่ใช่รัฐอิสระ แต่หมายถึง ชีวิตของประชาชนเขาจัดการเองได้ ต้องเปลี่ยนแปลงตั้งแต่คำนิยามในกฎหมาย ที่บัญญัติให้ท้องถิ่นเป็นหน่วยงานของรัฐ ควรเป็นของรัฐเพียงแค่ 1 ใน 4 เท่านั้น และให้น้ำหนักในการตัดสินใจของเขาเองมากที่สุด

รศ.ตระกูล ยกตัวอย่างว่า การแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่รัฐใช้กฎระเบียบแบบเดียวกันไปใช้กับทุกพื้นที่ เป็นเรื่องที่ไม่เหมาะสม เรื่องเทศกาล ประเพณีท้องถิ่นซึ่งถือเป็นวิถีชีวิตของคนในชุมชน การใช้กฎหมายห้ามการจัดงานกระทบต่อความเป็นอยู่ของเขา ในชุมชนท้องถิ่นขนาดเล็กกฎหมายของรัฐ ไม่สำคัญเท่ากันกฎธรรมชาติ ในท้องถิ่นสังคมจะลงโทษผู้กระทำผิดเอง แต่รัฐบาลต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ประชาชนต้องตรวจสอบได้ ผ่านกระบวนการเอาออกจากตำแหน่งแต่ก่อนนี้ทำได้ง่ายดาย ในปัจจุบันกฎของรัฐก็ไปทำให้เอาออกได้ยากขึ้น ซึ่งเป็นเรื่องที่ขัดต่อความต้องการของคนในชุมชน

เลือกตั้ง อบต. ความหวังกระจายอำนาจสู่ประชาชน

กฤษฏา กล่าวว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นที่กำลังจะมาถึงนี้ ยังมองไม่เห็นสัญญาณความเปลี่ยนแปลงเท่าไหร่นัก เท่าที่มีการตรวจสอบกับคนในชุมชน ผู้สมัครจำนวนมากก็ยังเป็นคนหน้าเก่า ความท้าทาย คือ คนรุ่นใหม่หายไปไหนจากการเลือกตั้งท้องถิ่น เนื่องจากอำนาจรัฐส่วนกลาง ไปลดบททบาทของอำนาจท้องถิ่น ทำให้คนรุ่นใหม่เลิกหวังกับองค์กรท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ตาม ต้องมีความหวังว่าจะเกิดความเปลี่ยนแปลง คือ แม้กลไกท้องถิ่นส่วนหนึ่งจะเป็นของราชการ แต่ต้องตระหนักเสมอว่าส่วนหนึ่งยังเป็นกลไกของประชาชน

“แม้การเมืองท้องถิ่น จะถูกกำหนดโดยราชการส่วนหนึ่ง แต่ประชาชนต้องตระหนักเสมอว่าอีกส่วนหนึ่งเป็นของเรา ที่สามารถเข้าไปกำหนดการพัฒนาท้องถิ่นได้ และทำในสิ่งที่รัฐบาลไม่ทำให้”

กฤษฎา บุญชัย

แนวทางการพัฒนานโยบายสาธารณะอย่างมีส่วนร่วมจากชุมชน นักการเมืองท้องถิ่นต้องดึงคนในชุมชนมาทำแผนการพัฒนาตำบล ตรวจสอบประเมินผลการทำงานร่วมกัน ให้ประชาชนร่วมสะท้อน ร่วมคิดหาทางแก้ปัญหาในชุมชน เพื่อให้ท้องถิ่นเข้มแข็งพอตรวจสอบถ่วงดุลกับรัฐบาล และที่สำคัญต้องสามารถทำในสิ่งที่รัฐไม่ทำ หรือทำไม่ได้ ตลอดจนการไม่โอนอ่อนผ่อนตามกับผลประโยชน์ที่อาจเสียไปเพราะรัฐบาลด้วย

ศ.วุฒิสาร กล่าวว่า เมื่อถึงช่วงใกล้เลือกตั้ง หัวใจสำคัญที่สุด คือ เราต้องทำให้ประชาชนเข้าใจว่า จะเลือกผู้แทนเพื่อไปทำหน้าที่อะไร รับผิดชอบแก้ปัญหาอะไร และจะใช้งบประมาณไปกับอะไร นั่นหมายถึงจะเลือกคนดีอย่างเดียว อาจไม่พอ ต้องรู้ว่าจะเลือกเข้ามาทำหน้าที่อะไร และเราต้องเชื่อว่าประชาชนมีวิธีคิดภายใต้การตัดสินใจของตนเอง เมื่อเชื่อแบบนี้ การเมืองท้องถิ่นจะค่อย ๆ ขยับตัวขึ้น และสามารถดูแลประโยชน์ให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริง