กระจายหน้าที่ แต่ขาดอำนาจ บทบาทท้องถิ่นในการรับมือภัยพิบัติ

‘นักวิชาการ’ มองท้องถิ่นได้รับเพียงหน้าที่ แต่ขาดอำนาจ เพราะมีโครงสร้างราชการกดทับ จัดการภัยพิบัติไม่สามารถทำได้เต็มที่ ทั้งปัญหางบประมาณ และบุคลากร

นับถอยหลังไม่ถึง 2 เดือน จะเข้าสู่การเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนตำบล และสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือ อบต. ทั่วประเทศ ในวันที่ 28 พฤศจิกายน 2564 แม้ อบต. จะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด แต่ยังเกิดคำถามว่า เมื่อเกิดปัญหา โดยเฉพาะวิกฤตอย่างน้ำท่วมและโรคติดต่อ กลับขาดอำนาจตัดสินใจได้อย่างเต็มที่ The Active ชวนนักวิชาการวิเคราะห์และเสนอทางออกในเรื่องนี้

กระจายหน้าที่ แต่ขาดอำนาจ

รศ.ยุทธพร อิสรชัย อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช กล่าวว่า ปัญหาการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มี 2 ปัญหาสำคัญ ได้แก่ 1.โครงสร้างระบบราชการ ที่คอยกำกับดูแลการทำงานของ อปท.ในทุกระดับ โดยมองว่าหากเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่ เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาลนคร หรือเทศบาลเมือง เป็นเสมือนสาขาของจังหวัด ที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดคอยกำกับดูแล ในขณะที่ท้องถิ่นขนาดเล็กอย่าง อบต. หรือเทศบาลตำบล ก็เป็นสาขาให้กับอำเภอ ที่มีนายอำเภอคอยกำกับดูแล

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ เพราะการเป็นสภาวะรัฐราชการ ที่ผู้มีอำนาจอยู่ที่ส่วนกลาง จึงทำให้การกระจายอำนาจถดถอยมากขึ้น แม้ว่ากฎหมายจะกำหนดบทบาทและอำนาจหน้าที่ให้กับ อปท. แต่กระจายเพียงหน้าที่ แต่ขาดอำนาจ เพราะยังมีอำนาจแฝงที่ถูกส่งผ่านจากส่วนกลาง มาส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น

นอกจากนั้น คนในองค์กรก็ยังพยายามพาตัวเองไปผูกโยงกับส่วนราชการ เช่น การสถาปนาเครื่องแบบคล้ายราชการ วิธีทำงานที่ต้องมีระเบียบพัสดุ และระบบงานสารบัญ ด้วยเพราะราชการส่วนกลางกำหนดให้ต้องทำเช่นนี้ เพราะอาจถูกองค์กรตรวจสอบต่างๆ ทั้งสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน เข้ามากำกับตรวจสอบ และทำให้การทำงานยากขึ้นได้

2.มายาคติที่มีต่อท้องถิ่น รศ.ยุทธพร กล่าวว่า ภาพจำปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ผู้มีอิทธิพล และปัญหาความรุนแรง เป็นมายาคติที่ถูกผลิตซ้ำมาโดยตลอด สิ่งนี้ส่งผลต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่น เพราะมองว่าเป็นเรื่องที่ไม่ควรเข้าไปเกี่ยวข้อง ซึ่งกระทบต่อหลักการทำงานของท้องถิ่นทั้งหมดด้วย

“ในเชิงของกฎหมายแล้ว อำนาจหน้าที่ของ อปท. มีเพียงพอ แต่ท้ายที่สุดจะถูกมองในมายาคติเก่า แล้วคนในองค์กรก็พยายามพาตัวเองไปผูกโยงกับส่วนราชการ เช่น เครื่องแบบ วิธีทำงาน ระเบียบพัสดุ และระบบงานสารบัญ เพราะจะถูกองค์กรตรวจสอบต่างๆ เข้ามากำกับมากขึ้น และทำให้การทำงานยากขึ้น”

ถ้าจะทำให้ อบต. เข้ามามีบทบาทในการตัดสินใจ รศ.ยุทธพร เสนอว่า หัวใจสำคัญคือ การสร้างภาคประชาสังคม หรือ Civil Society ให้มีความเข้มแข็ง จะสามารถเข้ามาทดแทนการขาดความชอบธรรมทางการเมืองของสถาบันทางการเมืองในระบบ จะเป็นการกระจายอำนาจสู่ชุมชนอย่างแท้จริง ไม่ใช่เพียงแค่รูปแบบเท่านั้น

การจัดการภัยพิบัติของท้องถิ่น

จากปัญหาคันกันน้ำแตกในช่วงที่เกิดวิกฤตน้ำท่วม ทำให้เกิดคำถามถึงการทำงานของท้องถิ่น ว่าเหตุใดจึงไม่มีการดูแล ปรับปรุงให้สามารถใช้งานได้โดยไม่เสียหาย ประเด็นดังกล่าว ผศ.สิตางศุ์ พิลัยหล้า อาจารย์ประจำภาควิชาวิศวกรรมทรัพยากรน้ำ คณะวิศวกรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ กล่าวว่า ต้องพิจารณาทั้งเรื่องของการกระจายอำนาจ และนโยบายของส่วนกลาง

ปัญหา คันกั้นน้ำแตก เป็นผลมาจากโครงสร้าง และการประเมินสิ่งที่จะตามมาหลังสร้างเสร็จ เนื่องจาก พันธกิจของหน่วยงานต่างๆในปัจจุบันนั้น คือ หน่วยงานใดมีหน้าที่สร้าง ก็สร้าง แต่ไม่ได้มีการประเมิน และตรวจสอบประสิทธิภาพระหว่างทางด้วย

และเมื่อมีการถ่ายโอนอำนาจโครงสร้างบางอย่างให้ท้องถิ่นดูแล และมีหน้าที่เข้าไปตรวจสอบความแข็งแรง แต่กลับขาดงบประมาณดำเนินการ จึงทำให้โครงสร้างพื้นฐานในการบริหารจัดการน้ำขาดคนดูแล และในที่สุดก็ไม่สามารถรับมือกับมวลน้ำ และความรุนแรงของภัยพิบัติที่เพิ่มมากขึ้นได้

หากสร้างแล้วเกิดปัญหา ท้องถิ่นจะสามารถทักท้วงได้หรือไม่ ? ผศ.สิตางศุ์ กล่าวว่า โดยปกติแล้วการจะสร้างสิ่งก่อสร้างใด ต้องพิจารณาว่าเป็นพื้นที่ของหน่วยงานใด ซึ่งส่วนใหญ่แล้ว สิ่งก่อสร้างที่ส่งผลต่อชีวิตประชาชน จะเป็นของท้องถิ่น เพราะฉะนั้น อปท. จึงมีอำนาจเต็มในการอนุญาตว่าจะสร้างหรือไม่สร้าง แต่ที่ผ่านมากลับไม่เป็นอย่างนั้น เพราะท้องถิ่นยังขาดองค์ความรู้ วิเคราะห์ และพิจารณาตามหลักวิชาการ หลักวิศวกรรม จึงยังเป็นการรอรับคำสั่งจากส่วนกลางเท่านั้น

ท้องถิ่นขาดงบประมาณ ผศ.สิตางศ์ุ กล่าวต่อว่า ถ้าอยากให้ท้องถิ่นเข้มแข็งต้องสนับสนุนงบประมาณ โดยเฉพาะ การดูแลรักษาสิ่งก่อสร้างขนาดเล็ก ที่โอนมาแต่ภาระการดูแลอ่างเก็บน้ำ โดยส่วนกลางต้องมีช่องทางสำหรับการของบประมาณได้โดยง่าย ที่ไม่ยุ่งยากซับซ้อน และไม่ผูกขาดเฉพาะวิธีการที่ส่วนกลางเห็นว่าดีเท่านั้น เพราะแต่ละพื้นที่อาจใช้วิธีการแก้ปัญหาที่ต่างกันได้

ข้อเสนอของ ผศ.สิตางศ์ุ นั้น มองว่าหากในอนาคต คณะกรรมการลุ่มน้ำ เกิดขึ้นแล้ว แผนการบริหารจัดการน้ำระดับพื้นที่ ต้องยอมรับว่าท้องถิ่นไม่ได้แข็งแรงเหมือนกันทุกที่ อีกทั้งบางแห่งยังมีความเป็นการเมืองสูงมาก คือ ใช้งบประมาณไปกับการเชิดหน้าชูหน้าตาท้องถิ่น แต่ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ วิธีการ คือ ถ้ารู้ว่าที่ท้องถิ่นใดแข็งแรง ให้ทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยง ของท้องถิ่นระดับกลาง ส่วนท้องถิ่นที่ยังต้องพัฒนา ควรให้หน่วยงานวิชาการเข้ามาสนับสนุน เช่น กรมชลประทาน เพื่อให้บุคลากรมีความรู้ และสามารถจัดการภัยพิบัติในท้องถิ่นตนได้