BKK101 “โครงสร้างและงบประมาณ กทม.” EP.1
เสียงระฆังส่งสัญญาณเริ่มต้นศึกชิงเก้าอี้ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ปลุกให้คนกรุงตื่นตัวกับอำนาจในมือที่ว่างเว้นไปนานเกือบ 9 ปี ท่ามกลาง “ตัวเลือก” มากมายที่ทยอยเปิดตัวขันอาสามาทำหน้าที่รับใช้พ่อแม่พี่น้องประชาชนด้วยชุดนโยบายที่มีจุดเด่นแตกต่างกันไป
แต่ก่อนที่จะถึงวันหย่อนบัตรลงคะแนน 22 พ.ค. นี้ The Active ชวนทุกคนมาทำความรู้จักกับโครงสร้างอำนาจในกรุงเทพมหานคร ตลอดจนรูปแบบการบริหารงาน เพื่อจะได้เข้าใจกลไกการทำงานว่าแต่ละภาคส่วนขับเคลื่อนมหานครแห่งนี้กันอย่างไร และมีใครเป็นมือไม้ที่คอยทำงานให้พวกเราอยู่บ้าง
กรุงเทพมหานคร เพิ่งจะมีรูปแบบการปกครองในแบบปัจจุบันเมื่อปี พ.ศ. 2515 นี่เอง โดยเปลี่ยนจากเทศบาลนครหลวง มาเป็นการบริหารและการปกครองที่มีรูปแบบเหมือนจังหวัดแต่มีลักษณะพิเศษที่แตกต่างจากจังหวัดอื่น ๆ หรือที่เรียกว่า ‘องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ’ ซึ่งมีโครงสร้างการบริหารคือ
- ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร มาจากการเลือกตั้ง ทำหน้าที่ดูแล แก้ไข พัฒนา และบริหารกรุงเทพฯ ผ่านปลัด กทม. สำนักต่าง ๆ ทั้ง 19 สำนัก และผู้อำนวยการเขตอีก 50 เขต
- ปลัดกรุงเทพมหานคร มาจากการแต่งตั้ง ทำหน้าที่ดูแลในส่วนการทำงานของบุคลากร เจ้าหน้าที่ของกรุงเทพมหานคร
- สภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) มาจากการเลือกตั้ง โดยในการเลือกตั้งครั้งนี้กำหนดจำนวน ส.ก. ไว้ที่เขตละ 1 คน รวม 50 คน ทำหน้าที่ควบคุม ตรวจสอบการบริหารงานของฝ่ายบริหารอันมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเป็นหัวหน้า โดยเฉพาะการอนุมัติงบประมาณต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานคร
- สภาเขตกรุงเทพมหานคร (ส.ข.) มาจากการเลือกตั้ง มีจำนวนอย่างน้อยเขตละ 7 คน ทำงานใกล้ชิดในระดับท้องที่รายเขต เพื่อให้ข้อคิดเห็นและข้อสังเกตเกี่ยวกับแผนพัฒนาเขตต่อผู้อำนวยการเขต แต่ในปัจจุบัน พ.ร.บ.องค์การปกครองท้องถิ่น พ.ศ. 2562 ระงับไม่ให้มีการเลือกตั้ง
- สำนักต่าง ๆ ในกรุงเทพมหานคร ทั้ง 19 สำนัก รับผิดชอบโดย ผู้อํานวยการสํานัก ซึ่งเป็นข้าราชการใน กทม. มีหน้าที่ดูแล แก้ไข และพัฒนากรุงเทพฯ ในส่วนต่าง ๆ ที่รับผิดชอบ ภายใต้นโยบายของผู้ว่าฯ กทม.
- สำนักงานเขต 50 เขต รับผิดชอบโดยผู้อำนวยการเขต ซึ่งเป็นข้าราชการใน กทม.ถูกแต่งตั้งโดยผู้ว่าฯ กทม. ลงไปทำหน้าที่
แม้การบริหารของกรุงเทพมหานคร จะมีรูปแบบโครงสร้างเหมือนกับจังหวัดก็จริง แต่เป็นจังหวัดที่มีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ผู้ว่าฯ กทม. ที่มาจากการเลือกตั้ง ในขณะที่รูปแบบการบริหารราชการของจังหวัดอื่น ๆ ที่ไม่ใช่ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” แบบกรุงเทพฯ นั้น ยังมีโครงสร้างอำนาจชั้นรองในระดับท้องถิ่นแยกย่อยลงไปอีก ไม่ว่าจะเป็นเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) หรือ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งเปรียบเทียบกับกรุงเทพฯ แล้วก็น่าจะเป็นระดับเขต หรือชุมชน อย่างไรก็ตาม โครงสร้างการบริหารของ กทม. เช่นนี้ได้ก่อให้เกิดปัญหาหลายด้านทั้งในแง่การกระจายอำนาจ การแก้ปัญหา การให้บริการ รวมทั้งการพัฒนากรุงเทพมหานครในระดับท้องที่
ส.ก. ที่ขาดอำนาจถ่วงดุลฝ่ายบริหาร
เริ่มต้นจากสภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) ที่แม้จะมาจากการเลือกตั้งโดยตรง แต่ในการเลือกตั้งก่อนหน้านี้แต่ละเขตจะมีสมาชิกสภากรุงเทพมหานครเขตละ 1 คน แต่หากเขตใดมีจำนวนประชากรมากกว่า 150,000 คน ก็จะมีสมาชิกสภากรุงเทพมหานครมากกว่า 1 คน โดยปัจจุบันมีเขตที่มีประชากรมากกว่า 150,000 คน จำนวน 11 เขต และในการเลือกตั้งครั้งล่าสุด (2553) กรุงเทพมหานครมีสมาชิกสภากรุงเทพมหานครทั้งหมด 62 คน แต่ในการเลือกตั้งที่จะถึงในวันที่ 22 พ.ค. นี้ ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง เรื่องการแบ่งเขตเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร ได้ประกาศแบ่งเขตเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร ออกเป็น 50 เขตเลือกตั้ง โดยมีสมาชิกเขตเลือกตั้งละ 1 คน นั่นก็เท่ากับว่า ส.ก.จะเหลือเพียง 50 คน
ด้วยระบบนี้ทำให้ได้ ส.ก. ทั้งที่มาจากพรรค/กลุ่มการเมืองที่ได้เป็นผู้ว่าราชการ และมาจากพรรค/กลุ่มการเมืองที่ไม่ได้เป็นผู้ว่าฯ ทำให้ ส.ก. ขาดอำนาจในการถ่วงดุลการบริหารกับทีมบริหารของผู้ราชการ ทั้ง ๆ ที่ควรจะเป็นฝ่ายควบคุมตรวจสอบการบริหาร ดังเช่น ฝ่ายค้านกับรัฐบาลที่แยกขาดกันชัดเจน แต่เมื่อ ส.ก. มีทั้งผู้ที่มาจากจากพรรค/กลุ่มการเมืองที่ได้เป็นผู้ว่าฯ และมาจากพรรค/กลุ่มการเมืองที่ไม่ได้เป็นผู้ว่าฯ จึงทำให้ขาดเอกภาพไม่สามารถถ่วงดุลอำนาจ โดยเฉพาะในประเด็นเรื่องงบประมาณ ซึ่งรายงาน ‘รูปแบบกรุงเทพมหานครในทศวรรษหน้า’ ของ ประดิษฐ์ ดีวัฒนกุล ได้ให้บทสรุปปัญหาในการบริหารกรุงเทพฯ ในเรื่องนี้ไว้ว่า ในเรื่องงบประมาณนั้นดูจะเป็นการประนีประนอมกันมากกว่าจะมุ่งตรวจสอบการใช้งบประมาณเพื่อประโยชน์สูงสุด
ส.ข. หายไป ! แล้วประชาชนจะพึ่งใคร?
หลังจากการยึดอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 ได้มีการใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 สั่งให้หม่อมราชวงศ์สุขุมพันธุ์ บริพัตร ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร และทีมรองผู้ว่าฯ พ้นจากตำแหน่ง ในปี 2559และได้ตั้งให้ พลตํารวจเอก อัศวิน ขวัญเมือง รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ขึ้นมาเป็นผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครแทน โดยผลพวงของม.44 ยังก่อให้เกิด สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ต่อมาเปลี่ยนเป็น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) และ “คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ” ในปัจจุบัน โดย สปท.ได้มีความพยายามปรับเปลี่ยนโครงสร้างองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น จนเกิดเป็น พ.ร.บ. องค์การปกครองท้องถิ่น พ.ศ.2562 ซึ่งระงับไม่ให้มีการเลือกตั้ง ส.ข. โดยคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ซึ่งเป็นผู้เสนอรายงาน เรื่อง “การบริหารราชการกรุงเทพมหานคร และร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่..) พ.ศ. ….” ได้ให้ความเห็นในการยกเลิกสภาเขตกรุงเทพมหานคร (ส.ข.) ว่า
“[ส.ข.] เป็นผู้ที่ยึดโยงกับนักการเมืองเพราะสังกัดพรรคการเมือง การดูแลประชาชนก็อาจจะไม่ทั่วถึงทั้งหมด และการเลือกตั้ง ส.ข. ที่ผ่านมา ผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งมีน้อยมาก อีกทั้งมีความไม่ถูกต้องในหลักการขัดกันแห่งผลประโยชน์ เนื่องจากกฎหมายเดิมระบุให้ ส.ข. มีอำนาจในการจัดสรรงบพัฒนาเขต ทั้งที่ ส.ข. นั้น มีความเกี่ยวข้องกับ ส.ก. ซึ่ง ส.ก. เป็นผู้พิจารณางบประมาณจึงเป็นเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน และหากไม่มี ส.ข. ก็ไม่กระทบต่อ กลไกการตรวจสอบถ่วงดุล เพราะมี ส.ก. ทำหน้าที่อยู่แล้ว แต่ยังคงการมีส่วนร่วมจากประชาชนโดยให้มี ‘ประชาคมเขต’ มาช่วยให้คำปรึกษาผู้อานวยการเขตแทน ส.ข. โดยมาจากการเลือกกันเองของคนในกลุ่มต่าง ๆ”
นอกจากการยุบ ส.ข. แล้วยังมีการกล่าวถึง “คณะกรรมการประชาคมเขต” ที่จะมาทำงานแทนที่ ส.ข. โดยตามร่างกฎหมายระบุไว้ว่า ให้ผู้อำนวยการเขต เป็นประธาน และมีกรรมการมาจากตัวแทนประชาชนที่มีภูมิลำเนาในเขตพื้นที่ ซึ่งแบ่งสัดส่วนมาจาก กลุ่มอาชีพ กลุ่มอาสาสมัคร และกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิภาคประชาชน รวม 20 คน ให้มีวาระการดำรงตำแหน่ง คราวละ 2 ปี และห้ามเป็นเกิน 2 วาระติดต่อกัน แต่สุดท้ายก็ยังไม่สามารถบอกได้ว่าแล้วจะเกิดสิ่งที่เรียกว่า “คณะกรรมการประชาคมเขต” หรือไม่ เพราะ ร่างพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่..) พ.ศ… ยังอยู่ในขั้นตอนรับฟังความคิดเห็น
โดยคณะกรรมการประชาคมเขตน่าจะได้แนวคิดมาจาก “คณะกรรมการชุมชนของเทศบาล” ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยคณะกรรมการชุมชนของเทศบาล พ.ศ. 2564 ซึ่งก็เท่ากับว่ามหาดไทยมองการทำงานในระดับเขตในกรุงเทพฯ เท่ากับเทศบาลในรูปแบบการปกครององค์การส่วนท้องถิ่น แต่ถึงอย่างนั้นเทศบาลยังมีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี แต่ประชาชนในกรุงเทพฯ นั้นกลับไม่มีโอกาสได้เลือกตั้งผู้อำนวยการเขตของตน ทั้งที่เป็นกลไกสำคัญในการทำงานทั้งการบริหารและบริการประชาชนในระดับที่ใกล้ชิดประชาชนใน กทม. ซ้ำเติมด้วย การหายไปของ ส.ข. ในสถานการณ์ที่ไม่มีความชัดเจนว่าคณะกรรมการประชาคมเขตจะมาถึงเมื่อไหร่
การยุบ ส.ข. นั้นก็เกิดการวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก เนื่องด้วย ส.ข. เป็นตำแหน่งที่ลงพื้นที่พบปะประชาชนและใกล้ชิดประชาชนในเขตมากที่สุด ซึ่งจะเป็นผู้นำเอาปัญหาและข้อเรียกร้องต่าง ๆ ของประชาชนในพื้นที่เขตนั้น ๆ ไปหาแนวทางแก้ไขร่วมกับผู้อำนวยการเขต การขาดตำแหน่ง ส.ข. ในโครงสร้างการบริหารกรุงเทพฯ นั้นจึงเท่ากับขาดข้อต่อระหว่างผู้อำนวยการเขตและประชาชนในพื้นที่ โดย อิทธิชัย ไพสินสมบูรณ์ อดีตสมาชิกสภาเขตกรุงเทพมหานคร เขตดุสิต ได้ให้ความเห็นในประเด็นนี้ว่า
“สภาเขตกรุงเทพมหานคร (ส.ข.) เป็นตำแหน่งที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุด ถ้าตัดสภาเขตกรุงเทพมหานคร (ส.ข.) ออกไป จะไปตัดช่องทางที่ประชาชนเข้ามาเรียกร้อง จากเดิมที่การดูแลประชาชนของสำนักงานเขตอาจจะไม่ทั่วถึง สภาเขตกรุงเทพมหานคร (ส.ข.) ทุกเขตกว่าร้อยละ 90 เป็นคนในพื้นที่อยู่แล้ว เมื่อเทียบกับผู้อำนวยการเขต กลับไม่ใช่คนพื้นที่ เพราะมีการแต่งตั้งโยกย้ายไปมา เมื่อได้รับการแต่งตั้งมาลงที่เขตนี้ก็จะไม่ทราบปัญหาของพื้นที่จริง ๆ ไม่ทราบอัตลักษณ์ของพื้นที่ ไม่ทราบความเป็นอยู่ของคนในชุมชน”
“พอผู้อำนวยการเขตไม่ทราบพื้นที่ ก็ต้องใช้เวลาเรียนรู้ เมื่อต้องใช้เวลาเรียนรู้ ก็ทำให้ประชาชนเสียโอกาสในสิ่งที่จะได้รับประโยชน์ ขณะที่เรื่องตัวแทนของคณะกรรมการประชาคมเขต คนที่เป็นตัวแทนก็จะพัฒนาชุมชนตัวเองให้ได้ประโยชน์เป็นอันดับแรก ๆ ผิดกับหน้าที่ของสภาเขตกรุงเทพมหานคร (ส.ข.) ที่ต้องมองการพัฒนาภาพรวมทุกชุมชน”
“ผู้อำนวยการเขต” ควรจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่
ปฏิเสธไม่ได้ว่าระดับการปกครองที่มีความใกล้ชิดกันกับประชาชนในหน่วยที่ย่อยที่สุดของกรุงเทพฯ ก็คือ “เขต” ด้วยโครงสร้างการบริหารดังกล่าวที่ผู้อำนวยการเขตนั้นมาจาการแต่งตั้งข้าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งนอกจากระบบการทำงานไม่ใช่แบบ active คือการลงพื้นที่เพื่อรับฟังปรับปรุงปัญหาที่เกิดขึ้นและพัฒนาพื้นที่เขตนั้น ๆ แต่เป็นแบบ passive ที่รอการร้องเรียนและแก้ไขปัญหา อีกทั้งยังไม่ยึดโยงกับประชาชน เพราะประชาชนในพื้นที่เขตไม่ได้เลือกตั้งเข้ามา ไม่สามารถประเมินการทำงานได้ในแบบตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้งในขณะที่เป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดในระบบโครงสร้างของ กทม. ซึ่งปัญหาของโครงสร้างตำแหน่งผู้อำนวยการเขตนี้ ผศ.พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยได้ให้ความเห็นไว้ว่า
“ระบบเขตนั้น ตัว ผอ. ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง การโอนย้ายไม่ได้ขึ้นตรงกับความสามารถในการบริหารงานที่พร้อมรับผิดต่อประชาชน (accountability) แต่เป็นการพิจารณาจากส่วนกลางของ กทม. ผอ.เขตก็ยังมาจากกลุ่มข้าราชการของ กทม. ที่ไม่ได้มีจำนวนมากพอที่จะทำให้การคัดสรรตัว ผอ.เขตได้คนที่เหมาะสมกับงานเสมอไป ผอ.เขตย้ายไปมาโดยไม่เกี่ยวกับเสียงและความต้องการของประชาชน และประชาชนไม่มีโอกาสประเมินการทำงานของ ผอ.เขต”
ไม่เพียงโครงสร้างการบริหารที่ทำให้เกิดปัญหาดังที่กล่าวมา โครงสร้างเดียวกันนี้ยังทำให้การทำงานในระดับเขตและระดับปฏิบัติการ ขาดความคล่องตัว และความเป็นอิสระในการตัดสินใจ ดังจะเห็นได้ว่าแม้เขตจะมีลักษณะเฉพาะหรือมีปัญหาที่แตกต่างกัน แต่การพัฒนาพื้นที่นั้นมักเป็นไปตามนโยบายหลักของกรุงเทพฯ ซึ่งทำให้แต่ละเขตไม่ได้นำเอาอัตลักษณ์หรือปัญหาหลักของตนเองมาเป็นความสำคัญอันดับแรกในการแก้ปัญหาหรือพัฒนา
นอกจากนี้ในส่วนการพัฒนา หรือโครงการยุทธศาสตร์ต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นบนพื้นที่เขตต่าง ๆ ในกรุงเทพฯ เกิดขึ้นจากแผนหลักของกรุงเทพมหานคร และดำเนินการโดยสำนักต่าง ๆ ของกรุงเทพมหานครที่มีอำนาจเหนือเขต ดังเช่น พื้นที่สวนสาธารณะต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นใหม่ กลับเป็นพื้นที่สวนสาธารณะในเมือง ในเขตที่มีสวนสาธารณะอยู่แล้วจำนวนหนึ่ง แต่โครงการเหล่านี้กลับไม่เกิดขึ้นในพื้นที่เขตที่ยังไม่มีสวนสาธารณะ หรือมีจำนวนน้อย เป็นต้น ซึ่งแสดงให้เห็นถึงการขาดไร้ซึ่งอำนาจในการบริหารจัดการตัวเองของเขต ที่ควรจะเป็นอิสระและคล่องตัว อยู่บนพื้นฐานของปัญหา ความต้องการ สภาพและอัตลักษณ์ของเขตนั้น ๆ
ด้วยปัญหาของโครงสร้างทั้งหมดนี้ จึงวกกลับไปที่ตำแหน่งผู้ว่าฯ กทม. ที่แม้จะเป็นตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้ง และแต่ละครั้งที่มีการเลือกตั้งนั้น ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าฯ กทม. ก็มักมาพร้อม นโยบายการแก้ปัญหาทุกหย่อมหญ้าของกรุงเทพฯ อย่างสวยหรู แต่นับจากการเลือกตั้งครั้งแรกในปี พ.ศ. 2518 มาจนถึงปัจจุบันนี้ก็จะเห็นได้ว่าปัญหาสุดคลาสสิกต่าง ๆ ของกรุงเทพฯ ไม่ว่าจะเป็นรถติด น้ำท่วม โครงสร้างพื้นฐานแย่ ที่มีมาตั้งแต่เลือกตั้งครั้งแรกไม่เคยหมดไปเลย นโยบายการแก้ปัญหาของผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งผู้ว่าฯ กทม. นั้นก็ล้วนแล้วแต่เป็นนโยบายเพื่อแก้ปัญหาเก่าๆ ของกรุงเทพฯ แทบทั้งสิ้น
หรือบางทีอาจจะถึงเวลาที่เราต้องหันมามองที่โครงสร้างการบริหารของกรุงเทพฯ มากขึ้น พอ ๆ กับนโยบายการแก้ปัญหาอื่น เพราะหากกรุงเทพฯ มีปัญหาที่โครงสร้างการบริหาร ไม่ว่าผู้ว่าฯ กทม. จะเก่งกาจสามารถเพียงใด ปัญหาของกรุงเทพฯ ก็จะยังไม่ได้รับการแก้ไขอย่างทั่วถึงและถูกจุดอยู่ดี
ซีรีส์ชุด BKK101 "โครงสร้างและงบประมาณ กทม." เป็นความร่วมมือทางด้านข้อมูล ระหว่าง The Active และ Rocket Media Lab
