คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ และการตีความบนหลัก “นิติศาสตร์”
ก่อนถึงการล่มสลายของระบบกฎหมายไทย
เชื่อว่าทันทีที่ผลการตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ ปม 8 ปี การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่จะออกมาในวันพรุ่งนี้ คงจะสร้างความเปลี่ยนแปลงไม่น้อยในทางการเมือง โดยเฉพาะตำแหน่งของผู้นำประเทศว่าจะเป็นใคร ซึ่งต้องบอกว่าการชี้ชะตา พล.อ. ประยุทธ์ ด้วยคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ ในครั้งนี้ ไม่ใช่ครั้งแรก หากนับย้อนกลับไป ยังมีทั้ง การตีความการเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ คดีบ้านหลวง และกรณีการถวายสัตย์ปฏิญาณฯ ที่ทุกกรณีล้วนมีผล “เป็นคุณ” ต่อ พล.อ. ประยุทธ์ ทั้งสิ้น จนหลายฝ่ายมองว่านี่คือ “อภินิหารทางกฎหมาย” ที่ไม่แน่ว่าอาจเกิดขึ้นอีกในครั้งนี้หรือไม่ ?
The Active พูดคุยกับนักกฎหมาย รศ.มุนินทร์ พงศาปาน อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ วิเคราะห์ผลของคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ไม่ได้ส่งผลกระทบเฉพาะในทางการเมืองเท่านั้น แต่นี่อาจเป็นบททดสอบอีกครั้งของการตีความกฎหมาย และการทำหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญในการธำรงไว้ซึ่งหลัก “นิติรัฐ” ว่าได้บังคับใช้ และตีความกฎหมายต่อประชาชนทุกคนอย่างเสมอภาคหรือไม่
“หากตีความตามหลักนิติศาสตร์ และพิจารณาจากข้อเท็จจริง ค่อนข้างชัดเจนว่าไม่สามารถเป็นอย่างอื่นไปได้…” รศ.มุนินทร์ เริ่มต้นยืนยันความเห็นในทางนิติศาสตร์ของตน ถึงการตีความตัวบทกฎหมายที่ปรากฏตามรัฐธรรมนูญที่มีความชัดเจนสูงว่า การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ. ประยุทธ์ เกิน 8 ปีไปแล้ว แต่อย่างไรก็ตาม แม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะพยายามเขียนกฎหมายให้ชัดเจนเพียงใด ก็มักจะมีความเห็นในการแปลความที่แตกต่างกันออกไป จึงทำให้ต้องมีการพัฒนา “หลักในการตีความ” ขึ้นมา เพราะ ไม่เช่นนั้นผู้ที่มีอำนาจในการตีความ จะตีความออกไปคนละทิศ คนละทาง จะส่งผลให้แม้รูปคดีเหมือนกัน และใช้กฎหมายเดียวกัน ก็อาจจะตีความแตกต่างกันออกไปได้ ซึ่งจะสร้างปัญหา และความไม่แน่นอนให้กับประชาชน ที่ต้องทราบถึงสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายของตน
หลักการตีความกฎหมายที่เป็นที่ยอมรับมากที่สุด คือ การตีความตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย หมายความว่า กฎหมายนั้นจะมีวัตถุประสงค์ในการบังคับใช้ โดยในขั้นตอนการร่างกฎหมาย จะมีการจัดทำ “บันทึกเจตนารมณ์กฎหมาย” ในแต่ละมาตรา ว่ามีวัตถุประสงค์อย่างไร เพื่อให้คนที่ตีความและบังคับใช้ได้บรรลุวัตถุประสงค์มากที่สุด เอกสารชุดนี้จะเป็นเอกสารสำคัญ ที่จะบอกว่าเจตนารมณ์เป็นอย่างไร
“ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มีการจัดทำบันทึกเจตนารมณ์ของแต่ละมาตราไว้ด้วย ใน ม.158 เขียนไว้ว่าเหตุใด จึงต้องจำกัดวาระนายกรัฐมนตรีไว้ 8 ปี เพราะ อาจเป็นการผูกขาดอำนาจ แต่ก็มีคนโต้แย้งว่า จะนับเมื่อไหร่ จึงต้องกลับไปดูเอกสาร และข้อเท็จจริงอื่นประกอบด้วย…”
รศ.มุนินทร์ อธิบายต่อว่า เรื่องนี้ หากดูเฉพาะตัวบท ก็ชัดเจนแล้วว่าต้องนับตั้งแต่ปี 2557 ก่อนที่รัฐธรรมนูญ มีผลบังคับใช้ เพื่อให้วัตถุประสงค์ของการกำหนดวาระ 8 ปีของนายกรัฐมนตรีนั้นบรรลุผล เมื่อมีข้อโต้แย้ง ก็เป็นเรื่องที่บังเอิญมาก ที่ในช่วงของการร่างรัฐธรรมนูญ มีเอกสารบันทึกรายงานการประชุม ที่ได้หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาพูดคุยกัน ซึ่งต้องบอกว่าในการประชุมกรรมการร่างกฎหมายอื่น ๆ ไม่บ่อยครั้งนักที่จะเห็นปัญหาล่วงหน้า แล้วเอาปัญหานี้มาพูดคุยกันในที่ประชุม จนมีฉันทามติที่เห็นชอบร่วมกัน
ประธานแสดงความเห็นว่า ให้เริ่มนับตั้งแต่ปี 2557 รองประธานเห็นด้วย ส่วนสมาชิกท่านอื่น “นิ่ง” ซึ่งอาจหมายความได้ว่า ไม่คัดค้าน เพราะ เวลาที่มีข้อถกเถียงแล้วมีคนไม่เห็นด้วย ก็ต้องแสดงความคิดเห็น นักกฎหมายก็อาจตีความได้ว่าเป็นการยอมรับโดยปริยาย นอกจากนั้น ภายหลังยังปรากฏข้อเท็จจริงว่า มีการรับรองรายงานการประชุมในครั้งนั้นด้วย ส่วนตัวจึงมองว่า ลำพังแค่ดูจากเอกสารเหล่านี้ ก็ค่อนข้างชัดเจนในเจตนารมณ์แล้ว เมื่อพูดถึงการเริ่มนับระยะเวลา 8 ปี จึงต้องเริ่มตั้งแต่ปี 2557 แต่สิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญพยายามทำต่อ คือ การเชิญผู้ร่าง มาให้ความเห็นว่ามีเจตนารมณ์อย่างไร ซึ่งเป็นสิ่งที่ผิดปกติ รศ.มุนินทร์ กล่าว
“การตีความที่มาถามคนร่างฯทีหลัง ทั้งที่มีเอกสารชัดเจนแล้ว เขาไม่ทำกัน เพราะคนเปลี่ยนความเห็นได้ตลอด แต่เอกสารที่ทำขึ้น ณ เวลานั้น จะบันทึกเหตุการณ์อย่างตรงไปตรงมา บ่งชี้เจตนารมณ์ได้อย่างสมบูรณ์ที่สุดแล้ว ถ้าพิจารณาจากข้อเท็จจริง ไม่น่ามีผลเป็นอย่างอื่นไปได้…”
ตีความกฎหมาย “นิติศาสตร์” ต้องมาก่อน “รัฐศาสตร์”
จริง ๆ แล้ว ปัญหาการตีความกฎหมาย ถือเป็นเรื่องปกติ เพราะ ในต่างประเทศก็มีปัญหาเช่นเดียวกัน แต่ตอนนี้มีคนที่พยายามทำให้เรื่องที่มีความชัดเจนอยู่แล้ว ให้กลายเป็นปัญหาขึ้นมา แม้เราไม่รู้เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังเขา แต่อย่างไรก็ตาม รศ.มุนินทร์ มองว่า หน้าที่ของนักกฎหมาย คือ การตีความที่สามารถอธิบายได้ ถึงเหตุผลประกอบดุลยพินิจของการตีความ ต้องแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ใช้หลักการ หรือทฤษฎีใดในการตีความ เป็นเหตุผลที่คนอ่านแล้วเข้าใจได้ มีที่มาที่ไป มีฐานทฤษฎีรองรับที่ชัดเจน ไม่ใช่ว่าเป็นเรื่องของอารมณ์ หรือความรู้สึกเท่านั้น
“การอ้างเรื่องรัฐศาสตร์ หรือความมั่นคงมาใช้ มันเป็นอารมณ์ความรู้สึก มากกว่าเหตุผล คือ เราไม่รู้ว่าศาลจะวินิจฉัยออกมาอย่างไร บางครั้งมันไม่มีอะไรผิด หรือถูก เพียงแต่เหตุผลมันน่าเชื่อถือ และสร้างความมั่นใจให้ประชาชนได้หรือไม่…”
การตีความกฎหมายจำเป็นต้องใช้หลักนิติศาสตร์ แม้บางคนจะมองว่าเป็นการตีความตามตัวอักษรที่เคร่งครัด ตายตัว และไม่สนใจบริบทแวดล้อมของสังคม แต่คำตอบ คือ ไม่ใช่ เพราะ การตีความตามหลักนิติศาสตร์ เป็นการตีความตามหลักกฎหมายที่วางไว้แล้วอย่างมั่นคง เพื่อให้เกิดผลอย่างสม่ำเสมอ และเป็นธรรมสำหรับทุกคน แต่กฎหมายบางเรื่อง อาจอนุญาตให้ผู้ตีความคำนึงถึงบริบทแวดล้อมของสังคมได้ ยกตัวอย่างเช่น คำนึงถึงความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ถ้อยคำกฎหมายลักษณะนี้ ที่เขียนไว้หลวม ๆ ไม่ชัดเจน หมายความว่าผู้ร่าง ต้องการให้ผู้ตีความกฎหมาย ได้คำนึงถึงบริบทในสังคม แต่การอนุญาตแบบนี้ต้องมาจากหลักกฎหมายด้วย ถ้ากฎหมายบอกว่าต้องตีความอย่างเคร่งครัด เราจะไปเอาหลักกฎหมายอื่นมาตีความไม่ได้
“ถ้าผลออกมาให้ พล.อ. ประยุทธ์ ไปต่อ ตุลาการที่ตัดสินแบบนั้นจะต้องแสดงเหตุผลที่ชัดเจน มีหลักทฤษฎีการตีความที่ยอมรับได้ ไม่เช่นนั้นแล้ว จะเป็นไปตามที่คนสบประมาทว่า จะคาดหวังอะไรกับศาลรัฐธรรมนูญ และจะยิ่งทำให้คนรู้สึกว่ามันไม่มีความหวังแล้วในประเทศนี้…”
รศ.มุนินทร์ กล่าวว่า ณ ตอนนี้ยังไม่สามารถบอกได้ว่าผลของคำวินิจฉัยจะเป็นอย่างไร ต่อให้ไม่เห็นด้วย หรือเห็นต่าง ก็ต้องแสดงเหตุผลให้ชัดเจน ไม่ให้สังคมคลางแคลงใจว่ามาจากอารมณ์ความรู้สึกอย่างเดียว แต่ถ้าให้พูดถึงที่สุด เมื่อกลับไปดูหลักการ และทฤษฎี ก็ไม่มีหลักไหนอีกแล้ว ที่จะทำให้น่าเชื่อถือมากไปกว่าการตีความตามเจตนารมณ์ และพยานหลักฐาน
“ถ้าเราตั้งต้นว่าคนที่ถูกตัดสินเป็นใคร มองว่าถ้าไม่มีคนนี้บ้านเมืองจะเดินต่อไปไม่ได้ แต่เอาเข้าจริงนะ ตอนนี้ไม่อยู่มา 1 เดือนแล้ว ประเทศก็ยังเดินต่อไปได้… เราควรรักษาระบบกฎหมายไว้ดีกว่า ในเวลาที่คนเชื่อถือกระบวนการยุติธรรมน้อยมากเต็มทีแล้ว…”
เป็นเรื่องที่อันตรายมาก ที่เราตั้งต้นว่าต้องยึดหลักรัฐศาสตร์ หรือเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ณ ตอนนั้นก่อน ในอดีตมีตัวอย่างให้เห็น อย่างคดีซุกหุ้นที่เขาพูดกัน ให้เอาหลักรัฐศาสตร์มาก่อน คิดถึงคนที่จะถูกตัดสินว่าเป็นใคร เป็นนายกรัฐมนตรี ที่ประชาชนเลือกเข้ามามากที่สุด หากขาดไปบ้านเมืองจะล่มสลาย ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ควรเกิดขึ้น
เมื่อขาดหลัก อาจตีความ “ตามอำเภอใจ”
การที่เราตีความกฎหมาย โดยไม่มีหลักทฏษฎีมารองรับ คือ การตีความตามอำเภอใจ และวิชานิติศาสตร์ถูกพัฒนาขึ้นมาเพื่อป้องกันเรื่องนี้ รศ.มุนินทร์ ย้ำถึงปัญหาที่สำคัญที่สุดในการใช้กฎหมาย เพราะที่เราต้องเรียนกฎหมายกัน บางคนใช้เวลายาวนานมาก เหตุผลทั้งหมด คือ เราต้องการให้ใช้กฎหมายอย่างมีระบบ ป้องกันการตีความตามอำเภอใจ ถ้าปล่อยให้ตีความตามอำเภอใจ ใช้หลักอะไรก็ได้ แบบนี้ไม่ต้องสอนวิชานิติศาสตร์กันเลย ใครก็มาตีความกฎหมายได้ คิดถึงเป้าหมายเอาไว้ก่อน แล้วค่อยมาให้เหตุผลกันทีหลัง หรืออาจจะไม่สนใจเลยก็ได้ ว่าจะให้เหตุผลอย่างไร เพราะ ตนมีอำนาจสูงสุดในการตีความอยู่แล้ว เรื่องนี้จึงอันตรายมาก
“เหมือนให้อาวุธ กับคนที่ใช้ไม่เป็น และจะเป็นตัวอย่างของการตีความกฎหมาย เพราะ ประจักษ์ชัดแล้วว่าสามารถทำได้ ไม่เห็นเกิดอะไรขึ้น คนที่กระทำก็ยังไม่ต้องรับผลของการกระทำนั้น มันเป็นการส่งสัญญาณที่อันตราย และจะนำไปสู่การล่มสลายของหลักนิติรัฐ และวิชานิติศาสตร์”
แต่แน่นอนว่าตุลาการมีดุลยพินิจในการตีความ แต่สิ่งที่ทำให้ผิดหวังอย่างมาก คือ การให้เหตุผลอ่อนมากในหลายกรณี อาจเรียกได้ว่าไม่ได้ใช้หลักในทางนิติศาสตร์อย่างแท้จริง เป็นเรื่องของอารมณ์ความรู้สึกเสียมากกว่า การให้เหตุผล แม้เราไม่ได้ยึดว่าต้องให้คนถูกใจทั้งหมด แต่ว่าเหตุผลที่ให้มาต้องอ้างอิงหลักการที่มีน้ำหนัก และเป็นที่ยอมรับ มีความสมเหตุสมผลในระดับหนึ่ง หากการตัดสินยังขัดต่อหลักการ มันยิ่งทำให้คนตั้งข้อสังสัยว่าเป็นการตัดสินที่มีธงหรือไม่ ตามอำเภอใจหรือไม่
“ตั้งแต่หลังรัฐประหาร ผลทางคดีส่วนใหญ่ ค่อนข้างเอื้อไปทางผู้ที่กุมอำนาจรัฐ การตีความรัฐธรรมนูญที่ขัดต่อความรู้สึกของคนทั่วไป และการให้เหตุผลที่อ่อนมากเหมือนที่ผ่านมา อาจเรียกไม่ได้ว่าใช้หลักนิติศาสตร์แล้วอย่างแท้จริง มันยิ่งทำให้คนสงสัยว่าเป็นการตัดสินที่มีธงหรือไม่…”
แต่หากให้ความเป็นธรรมต่อศาลรัฐธรรมนูญด้วยแล้ว โดยธรรมชาติเป็นคดีที่ไปเกี่ยวข้องกับข้อโต้แย้งทางการเมืองสูง เวลาผลของคำตัดสินออกมา จะก่อให้เกิดความเห็นที่แตกแยก และส่งผลในวงกว้างมากกว่าคดีอื่น ๆ อย่าง คดียุติธรรม หรือคดีปกครอง จึงเป็นเรื่องปกติ ที่จะมีคนเห็นด้วย และไม่เห็นด้วย แต่อย่างไรก็ตามในภาพรวมการปรับใช้หลักกฎหมาย ไม่ได้เป็นไปตามปกติอย่างที่นักนิติศาสตร์คุ้นเคย
ก่อน รศ.มุนินทร์ จะปิดท้ายว่า ถ้าคนไม่เชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรม และการตัดสินของศาลเสียแล้ว จะตามมาด้วยปัญหาอื่นมากมาย เรายังหวังว่าคดีนี้ศาลจะฟื้นฟูความเชื่อมั่น เพราะ เราเห็นสัญญาณที่ดีอย่างหนึ่ง ในคำสั่งที่ออกมา เมื่อวันที่ 24 ส.ค. ให้พักการปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวของนายกรัฐมนตรี เพราะ ตัวเลขของตุลาการที่สั่งลงมาค่อนข้างน่าสนใจ ที่ผ่านมาส่วนใหญ่แทบจะเป็นเอกฉันท์ทั้งหมด เราไม่ค่อยเห็นตัวเลขที่ก้ำกึ่งแบบนี้มานานมาก คิดว่าครั้งนี้อาจเชื่อได้ว่า มีความเป็นอิสระประมาณหนึ่ง และจะปรับใช้หลักกฎหมายได้ตามหลักการที่ตุลาการท่านนั้นเห็นว่าถูกต้อง
