“มหานคร” ที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง?

: เมื่อสิทธิที่จะอยู่ในเมืองเป็นของคนทุกคน

“ทำไมการใช้ชีวิตในเมืองต้องจ่ายแพง” คำถามเชื่อมประสบการณ์ของใครหลายคนกับความเปลี่ยนแปลงที่กำลังจะเกิดขึ้นกับ “หัวลำโพง” หรือ สถานีรถไฟกรุงเทพ ที่เป็นทั้งต้นสายและปลายทางของหลายชีวิต มานานนับร้อยปี

ไม่น่าเชื่อว่าการหยุดเดินรถเข้ามายังสถานีรถไฟใจกลางเมืองชั้นใน อาจมีผลเปลี่ยนแปลงชีวิตของผู้คนที่ทำมาหากินโดยรอบไปตลอดกาล ยังไม่นับว่าสินค้าราคาย่อมเยาทั้งหลายที่ถูกนำมาค้าขายในย่านเศรษฐกิจ มีโบกี้รถไฟเป็นพาหนะขนส่งสำคัญ นั่นเพราะมีราคาถูกกว่าวิธีอื่น ๆ หากต้องการขนส่งสินค้าจำนวนมาก

คำถาม “เรากำลังทิ้งใครไว้ที่หัวลำโพง ?” นำมาสู่ความพยายามหาคำตอบว่า ชีวิตของ “คนจนเมือง” ซึ่งมีต้นทุนสำคัญอย่างน้อยสองเรื่อง คือ ค่าเดินทางและค่าที่อยู่อาศัย ซึ่งน่าสนใจว่า ต้นทุนสองสิ่งนี้สัมพันธ์กันผ่านอาชีพและการใช้ชีวิตของพวกเขาในมหานคร

The Active ชวนเดินทางจากในกลางมหานคร สู่ประสบการณ์การพัฒนาเมืองทั่วโลก ว่าหากจะทำให้แนวคิด “สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง” เกิดขึ้นได้จริงใน “กรุงเทพมหานคร” และเมืองใหญ่ทั่วประเทศ เราเรียนรู้อะไรได้บ้างจากบทเรียนการพัฒนา “มหานคร” ทั่วโลก

“สถานีกลางบางซื่อ – หัวลำโพง” ค่าเดินทางที่จำเป็นต้องจ่าย

ความจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ จากความไม่ชัดเจนว่าอนาคตของ “สถานีหัวลำโพง” จะเป็นแบบไหน กระแสข่าวว่าอาจปิดใช้งานหรือยุติการเดินรถไฟเข้ามาที่สถานีนี้ ทำให้เกิดการถกเถียงกันในหลายมิติ ทั้ง สถาปัตยกรรม ปากท้องของผู้คนโดยรอบ และเรื่องของค่าเดินทางที่อาจเพิ่มขึ้นหากไม่มีขนส่งมวลชนราคาถูกเข้ามาถึงใจกลางเมือง

The Active ทดลองเดินทางหลายแบบ ที่พอจะทดแทนรอยต่อที่อาจหายไป ระหว่าง บางซื่อและหัวลำโพง แล้วพบว่า “ราคา” และ “เวลา” คือสิ่งมีค่าที่ผู้ใช้บริการต้องจ่ายเพิ่ม

รถไฟปกติ ราคาอยู่ที่ 2 บาท เวลาเดินทางอยู่ที่ประมาณ 30 นาที นอกจากนี้ ยังได้เห็นชีวิตผู้คนบนรถไฟนับร้อยในแต่ละเที่ยว และมีความหลากหลายทั้งวัย อาชีพ

รถเมล์ จากสถานีกลางบางซื่อไปสถานีหัวลำโพง ด้วยสาย 49 ที่ แบ่งออกเป็น 2 เส้นทางเดินรถหลัก ๆ คือ วนซ้ายและวนขวา ทีมงานลองนั่งรถเมล์ สาย 49 แบบวนซ้าย จะมีค่าใช้จ่าย ราคา 21 บาท โดยหากเป็นเวลาเดินทางในสภาพการจราจรปกติ จะใช้เวลาประมาณ 1 ชั่วโมง แต่จากการสอบถามข้อมูลจากพนักงานเก็บค่าโดยสาร (กระเป๋ารถเมล์) เล่าว่า หากในสภาพการจราจรติดขัด ช่วงเช้า (08.00 – 10.00 น.) และเย็น (17.00 – 19.00 น.) สาย 49 วนซ้าย จะใช้เวลาเดินทางอยู่ที่ 1.30 – 3 ชั่วโมง

นอกจากนี้ จุดรอรถจะอยู่ฝั่งชุมทางรถไฟบางซื่อ ซึ่งยังมีข้อจำกัด คือ จำนวนรอบการวิ่งรถของสาย 49 ก็ยังมีไม่มาก

รถแท็กซี่ จะมีค่าใช้จ่ายที่ราคา 110 บาท หากการจราจรปกติจะใช้เวลาประมาณ 30-40 นาที แต่หากรถติดจะใช้เวลาอยู่ที่ 45 นาที – 1.30 ชั่วโมง โดยราคานี้ คือ กรณีที่ไม่ขึ้นทางด่วน จากการสอบถามพนักงานขับรถ เขาบอกว่าหากเลือกขึ้นทางด่วน จะต้องจ่ายเพิ่ม 50 บาท และช่วยลดเวลาเดินทางอยู่ที่ 30 นาที แต่หากเป็นการเดินทางในช่วงเช้าหรือเย็น ซึ่งการจราจรติดขัด จะใช้เวลาประมาณ 45 นาที – 1 ชั่วโมง

รถไฟฟ้ามหานคร (MRT) จะต้องเดินลงไปที่สถานีรถไฟฟ้าใต้ดิน ในอาคารใหญ่ สถานีกลางบางซื่อ เส้นทางจากสถานีกลางบางซื่อ – สถานีหัวลำโพง ราคา 42 บาท ใช้เวลาประมาณ 45 นาที เป็นเส้นทางที่หลีกเลี่ยงรถติด และสามารถขึ้นได้ 2 ฝั่ง ทั้งปลายทางสถานีหลักสอง และปลายทางสถานีเตาปูน จะเป็นการนั่งยาว ๆ ไปถึงสถานีหัวลำโพงได้เลย

แต่หากต้องขนสินค้าหรือขนของขนาดใหญ่ เส้นทางนี้อาจไม่ใช่ทางเลือกที่ดี เพราะนอกจากต้องเดินไกล ยังมีข้อจำกัดการใช้งานของ MRT ด้วย

การเดินทางด้วย 4 วิธีนี้ คือ การเดินทางต่อเดียวถึง โดยยังมีทางเลือกอื่นที่สามารถเดินทางได้ แต่เรื่องเส้นทางและค่าใช้จ่ายก็อาจจะเพิ่มด้วย

นโยบายขนส่งสาธารณะเป็นอย่างไร ดูได้จากค่าเดินทาง

ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ การขนส่งสาธารณะ (Public Transportation) ไม่ใช่สินค้าสาธารณะ (Public Goods) เพราะการใช้บริการขนส่งสาธารณะในช่วงเวลาที่มีผู้ใช้หนาแน่น เป็นปฏิปักษ์ (Rival) คือ ทำให้ผู้อื่นใช้บริการได้น้อยลง และผู้ให้บริการขนส่งสาธารณะสามารถกีดกัน (Excludable) คือ ห้ามมิให้ผู้ไม่จ่ายค่าธรรมเนียมใช้บริการได้

แต่การขนส่งสาธารณะมีต้นทุนเริ่มต้นที่สูงและมีต้นทุนเฉลี่ยลดลงตามหน่วยการให้บริการ จึงมีลักษณะเป็น การผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) ซึ่งจะประสบปัญหาอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้

1. ผู้ให้บริการตั้งราคา ณ จุดที่ทำให้ตนได้กำไรสูงสุด แต่เป็นจุดที่ปริมาณบริการมีน้อยกว่าจุดที่ทำให้ทั้งสังคมได้รับประโยชน์สุทธิ (ประโยชน์หักต้นทุน) สูงสุด เกิดความไร้ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์
2. ผู้ให้บริการถูกรัฐบังคับให้ตั้งราคา ณ จุดที่ทำให้ทั้งสังคมได้รับประโยชน์สุทธิสูงสุด หรือเกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ แต่ผู้ให้บริการจะประสบภาวะขาดทุน เพราะต้นทุนเฉลี่ยอยู่สูงกว่าราคาค่าบริการ
3. ผู้ให้บริการถูกรัฐบังคับให้ตั้งราคา ณ จุดที่ผู้ให้บริการไม่ขาดทุน (แต่ไม่มีกำไร) แต่ทั้งสังคมจะได้รับประโยชน์สุทธิน้อยกว่าค่าสูงสุดที่เป็นไปได้ เกิดความไร้ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ แม้จะน้อยกว่าแบบข้อ 1

ดังนั้น การขนส่งสาธารณะ จึงมักประสบปัญหาความไร้ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์หรือความล้มเหลวของตลาด (Market Failure) หากรัฐไม่แทรกแซง หรือประสบปัญหาการขาดทุนเมื่อรัฐแทรกแซง จนต้องอาศัยการอุดหนุนโดยรัฐ

การแทรกแซง ช่วยเหลือคนจน เป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากผู้ที่มีรายได้น้อยจะรับภาระค่าใช้จ่ายการเดินทางเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของตนที่สูงกว่าผู้ที่มีรายได้มาก การอุดหนุนด้านการขนส่งสาธารณะโดยรัฐจึงมีลักษณะเป็น การอุดหนุนก้าวหน้า (Progressive Subsidy) ซึ่งจะช่วยผู้มีรายได้น้อยมากกว่าผู้มีรายได้มาก และเป็นหนึ่งในมาตรการที่ลดความเหลื่อมล้ำ

เมื่อดูราคาค่าโดยสาร ขนส่งสาธารณะ ใน 3 เมืองใหญ่ คือ กัวลาร์ลัมเปอร์ โตเกียว และนิวยอร์ก จะเห็นว่า มีความแตกต่างกัน กล่าวคือ เมืองกัวลาร์ลัมเปอร์ ในมาเลเซีย มีอัตราค่าเดินทางไม่แตกต่างกันมากนัก ระหว่าง รถเมล์ รถราง และรถยนต์รับจ้าง หรือแท็กซี่ แม้การเดินทางด้วยระบบรางในกัวลาร์ลัมเปอร์จะต้องจ่ายแพงว่า แต่ก็ในอัตราที่เล็กน้อยเท่านั้น ส่วน เมืองโตเกียว ของญี่ปุ่น แท็กซี่ มีค่าใช้จ่ายแพงที่สุด นอกจากนี้ ยังมีราคาเริ่มต้นที่ต่างกัน คือ หากเป็นภายใน 23 เขตพิเศษปกครองตนเองของกรุงโตเกียว ค่าบริการฐานจะอยู่ที่ 710 เยน หรือ 210 บาท (ภายใน 1 กิโลเมตรแรก) ส่วนภายนอก 23 เขตพิเศษฯ ค่าบริการฐาน คือ 700 เยน หรือ 206 บาท (ภายใน 2 กิโลเมตรแรก) (อัตราแลกเปลี่ยน 1 เย็น: 0.26 บาท ณ วันที่ 9 ธันวาคม 2564)

ขณะที่ นิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา การเดินทางทั้ง 3 แบบมีราค่าไม่ต่างกัน ยกเว้นการใช้บริการ “ทางด่วน” ที่ต้องจ่ายแพงกว่าอีกเท่าตัว

เมื่อนำค่าโดยสารขนส่งสาธารณะมาคำนวณกับรายได้ขั้นต่ำต่อวัน จะเห็นว่าทั้ง 3 เมืองใหญ่ มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 2 ถึงร้อยละ 7 โดยประมาณ ยกเว้นการใช้บริการแท็กซี่ในโตเกียวและนิวยอร์ก ที่ต้องจ่ายแพงถึงร้อยละ 16 จากรายได้ขั้นต่ำ

ข้อมูลเหล่านี้ อาจพอทำให้เห็นทิศทางว่า หากประเทศไทยจะทำให้ค่าใช้จ่ายในการเดินทางด้วยขนส่งสาธารณะถูกลง ควรมีสัดส่วนเท่าไรต่อรายได้ขั้นต่ำ เพื่อไม่ให้การพัฒนาเมืองสู่ความศิวิไลซ์ กลายเป็นสิ่งที่ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงได้อย่างเท่าเทียม

คนจนเมืองยุค 2020: วัดความเหลื่อมล้ำที่การพัฒนาเมือง

เมื่อการเดินทาง สัมพันธ์กับการหาเลี้ยงปากท้องของคนจนเมือง การมีอยู่ของ “สถานีรถไฟหัวลำโพง” จึงมีความหมายมากกว่าการเป็นพิพิธภัณฑ์ หรือพื้นที่พัฒนาเชิงพาณิชย์ เพราะคนจำนวนมากใช้บริการหัวลำโพงในฐานะขนส่งมวลชนราคาถูก ที่จะพาพวกเขาไปทำมาหากินในเขตเมืองชั้นใน

การศึกษาของโครงการวิจัย คนจนเมืองที่เปลี่ยนไปในสังคมเมืองที่กำลังเปลี่ยนแปลง มีการสำรวจคนจนเมือง 4 กลุ่ม คือ (1) ชุมชนเช่าถูกต้องตามกฎหมาย (2) ชุมชนแออัดที่ไม่มีสิทธิตามกฎหมาย (3) ผู้เช่าที่อยู่อาศัยราคาถูก และ (4) ผู้อยู่อาศัยในโครงการบ้านมั่นคง จำนวน 747 คน ในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล 3 จังหวัด คือ ปทุมธานี สมุทรปราการ และนนทบุรี พบว่าข้อมูลด้านการใช้ชีวิตที่สัมพันธ์กับเมือง นั้น คนจนเมือง ใช้เวลาการเดินทางไปทำงานเที่ยวละไม่เกิน 30 นาที และยังมีอีกร้อยละ 24.8 ที่ไม่ต้องใช้เวลาในการเดินทางเพราะทำงานอยู่ที่บ้าน ข้อมูลนี้ชี้ชัดว่า คนจนเมือง กลุ่มนี้ใช้เวลาไม่ต่างจากเมื่อ 35 ปีก่อน ซึ่งถือว่าคนจนเมืองมีความได้เปรียบในการเดินทางกว่าคนจำนวนมากที่อาศัยอยู่ตามชานเมืองของกรุงเทพฯ

ส่วนค่าใช้จ่ายการเดินทางเฉลี่ยพบว่า หากรวมผู้ที่ไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปจนถึงที่เสียค่าใช้จ่ายไม่เกินวันละ 60 บาท มีถึงร้อยละ 71.3 โดยกลุ่มใหญ่ที่สุด คือ เดินทางโดยไม่มีค่าใช้จ่าย มากถึง 276 คน หรือร้อยละ 36.9

นอกจากนี้ ในความก้าวหน้าของงานวิจัยดังกล่าว ยังระบุข้อมูลว่า คนจนเมือง จ่ายค่าที่อยู่อาศัยต่ำ เมื่อเทียบกับรายได้ครัวเรือน โดยค่าใช้จ่ายด้านที่อยู่อาศัยแบบรวมค่าน้ำค่าไฟเฉลี่ยอยู่ที่ 2,894 บาทต่อเดือน หรือคิดเป็นร้อยละ 12.05 เมื่อเทียบกับรายได้ครัวเรือน โดยเฉพาะคนจนเมืองในชุมชนแออัดที่ไม่ต้องเสียค่าเช่าที่ดิน เสียเฉพาะค่าน้ำค่าไฟที่อาจสูงกว่าบ้านเรือนทั่วไป แต่โดยภาพรวมถือว่า คนจนเมือง จ่ายค่าที่อยู่อาศัยต่อรายได้ครัวเรือน ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของครัวเรือนทั่วประเทศ ตามผลการสํารวจของสํานักงานสถิติแห่งชาติปี 2562 ซึ่งอยู่ที่ ร้อยละ 20.8

ข้อมูลเหล่านี้ ผศ.บุญเลิศ วิเศษปรีชา และ รศ.ประภาส ปิ่นตบแต่ง กล่าวโดยสรุปไว้ใน “คนจนเมืองยุค 2020 : อ่านความหมายจากการวิจัยเชิงปริมาณ พื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล” ไว้ว่า คนจนเมือง ใช้เวลาและค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปทํางานน้อย มีรายจ่ายด้านที่อยู่อาศัยต่อรายได้ต่ำ แสดงให้เห็นถึงข้อได้เปรียบด้านที่ต้ังที่สําคัญ และไม่น่าประหลาดใจที่ความคาดหวังเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยในอนาคตของกลุ่มตัวอย่างกลุ่มใหญ่ที่สุด คือ ร้อยละ 43.2 เลือกที่จะอยู่ในพื้นที่เดิมในเมือง เพราะที่อยู่อาศัยปัจจุบันอยู่ใกล้แหล่งงานและราคาถูก แม้จะไม่ใช่ที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพดีก็ตาม หากจะต้องออกไปเช่าที่อยู่ที่ได้มาตรฐานในละแวกใกล้เคียง ก็ต้องมีราคาแพงเกินกว่ารายได้ของพวกเขาจะรับได้ ส่วนการไปหาซื้อที่อยู่อาศัยที่อยู่ห่างไกลจากเมืองเพื่อให้ได้ราคาถูก นอกจากจะมีรายจ่ายค่าผ่อนส่งที่อยู่อาศัยแล้ว ก็ยังมีรายจ่ายค่าเดินทางที่สูงข้ึนด้วย ค่าครองชีพนอกย่านคนจนก็สูงกว่าย่านที่อยู่ของคนจนอีก ทั้งในที่อยู่อาศัยใหม่หลายคนอาจไม่สามารถประกอบอาชีพได้ดังเดิม เช่น คนที่เคยขายของอยู่ในละแวกใกล้เคียงไม่สามารถทําได้

ท้ังหมดนี้สะท้อนว่า การย้ายที่อยู่ทําให้คนจนเมืองสูญเสียข้อได้เปรียบด้านที่ตั้ง ดังน้ัน เมื่อมีโครงการพัฒนาเมืองที่เป็นเหตุให้พวกเขารื้อย้าย จึงเกิดกระแสต่อต้านจากคนในชุมชน ท้ังในชุมชนเก่าและในชุมชนแออัด

ที่อยู่อาศัยในเมือง ไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะครอบครอง โดยเฉพาะที่อยู่อาศัยมั่นคง 

นอกจากความสัมพันธ์ระหว่างที่อยู่อาศัยและการเดินทาง จะสะท้อนให้เห็นวิถีชีวิตของคนจนเมืองแล้ว “ความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัย” ก็เป็นอีกภาพสะท้อนการใช้ชีวิตในเมืองของคนกลุ่มนี้ ระยะหลัง เราจึงได้เห็นการพัฒนาเมืองในมิติต่าง ๆ ส่งผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนกลุ่มนี้

ตัวอย่างหนึ่ง คือ กลุ่มผู้ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาที่ดินในกรรมสิทธิ์ของการรถไฟแห่งประเทศไทย ประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่ของการรถไฟฯ หลายพันหลังคาเรือน เช่น ชุมชนบางซื่อ เขตบางซื่อ, ชุมชน กม.11 เขตจตุจักร, ชุมชนมักกะสัน เขตมักกะสัน และชุมชนบุญร่มไทร เขตราชเทวี พวกเขาได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาที่ดินในกรรมสิทธิ์ของการรถไฟฯ เช่น โครงการพัฒนารถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน โครงการพัฒนาพื้นที่เชิงพาณิชย์มักกะสันคอมเพล็กซ์ และโครงการพัฒนาที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์อื่น ๆ 

การขอคืนพื้นที่โดยการรถไฟฯ มีผลให้ชาวบ้านต้องออกจากพื้นที่เหล่านี้ในทันที แต่เนื่องจากหลายคนยังไม่มีที่ไป ไม่สามารถย้ายได้ จึงกลายเป็นข้อพิพาทนำมาสู่ความขัดแย้ง เกิดการฟ้องร้องระหว่างหน่วยงานรัฐและประชาชน

ชาวบ้านหลายครัวเรือนอาศัยอยู่ในที่ดินของการรถไฟฯ มาหลายสิบปี บางครัวเรือนระบุว่า อาศัยสืบต่อกันมาจากรุ่นสู่รุ่น โดยสามารถแบ่งลักษณะที่มาและรูปแบบของการอยู่อาศัยได้เป็น 2 แบบ คือ 

1. ซื้อหน้าดิน เป็นการซื้อพื้นที่จับจองจากผู้ที่ถือตนว่าครอบครองที่ดินของการรถไฟฯ นอกกรรมสิทธิ์ เป็นการตกลงปากเปล่าขอจับจองที่ดิน โดยไม่ต้องจ่ายรายเดือน ตั้งแต่ราคา 50,000 – 1,000,000 บาท ขึ้นอยู่กับทำเลที่ตั้งและขนาดของที่ดิน
2. เช่า แบ่งออกเป็นการเช่าทั้งหลังและเช่าเป็นห้อง โดยมีราคาใกล้เคียงกัน ตั้งแต่ 1,200 – 4,000 บาทต่อเดือน 

ส่วนการใช้น้ำและไฟฟ้า มักเป็นการขอพ่วงจากที่อยู่อาศัยใกล้เคียง โดยจ่ายค่าน้ำและค่าไฟฟ้าเป็นยูนิต และมีค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมทำให้ค่าใช้จ่ายส่วนนี้สูงกว่าอัตราหน่วยบริการปกติ

ในอนาคต ไม่ว่าค่าบริการขนส่งสาธารณะจะสูงขึ้น หรือชุมชนของพวกเขาถูกไล่รื้อ โยกย้ายออกห่างจากแหล่งทำกินหารายได้ ปัจจัยเหล่านี้จะยิ่งถ่างให้ความเหลื่อมล้ำของผู้คนในเมืองให้ยิ่งห่างออกจากกันมากขึ้น

หากคนจนเมืองจะมีบ้านสักหลังต้องทำอย่างไร?

เกือบสิบปีก่อน ประเทศไทยมีประชาชนอาศัยอยู่ในพื้นที่บุกรุกและเป็นชุมชนแออัดมากกว่า 6.7 ล้านคน นอกจากนี้ยังมีผู้คนไม่มีที่อยู่อาศัยเป็นหลักแหล่ง อย่างคนไร้บ้าน หรือผู้ใช้ชีวิตในที่สาธารณะอีกกว่า 1.5 ล้านคน ไม่เพียงเท่านั้น ยังมีผู้ขาดความมั่นคงในที่อยู่อาศัยอีกกว่า 5.1 ล้านคน เช่น อาศัยในที่ดินของรัฐ ไม่มีกรรมสิทธิ์ นี่เป็นตัวเลขที่คำนวณเฉพาะในพื้นที่กรุงเทพฯ ปริมณฑล และหัวเมืองต่าง ๆ เท่านั้น แต่สะท้อนปัญหา ที่อยู่อาศัยและประชาชนไทยได้อย่างชัดเจน

ผ่านมาเกือบสิบปี ตัวชี้วัดด้านสัดส่วนของประชากรในเขตเมืองที่อาศัยอยู่ในสลัม (SDG 11) ตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ที่แม้จะมีแนวโน้มลดลง จากร้อยละ 27 ในปี 2553 มาเป็น ร้อยละ 23.70 ในปี 2561 และยังทรงตัวจนถึงปัจจุบัน แต่ก็สะท้อนว่าปัญหาความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัย โดยเฉพาะในกลุ่ม “คนจนเมือง” ยังเป็นเรื่องสำคัญ

โครงการบ้านมั่นคง โดย สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน หรือ พอช. ในสังกัด กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นหนึ่งในกลไกที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อแก้ปัญหาให้กับผู้ที่ไม่มีความมั่นคงในที่อยู่อาศัย เป็นผู้สร้างกระบวนการจัดหาบ้านคนจนเมือง แต่กว่าจะได้บ้านสักหลังก็ต้องผ่านหลายกระบวนการ

เริ่มแรก เมื่อชุมชนคนจนเมืองต้องการที่อยู่ใหม่ที่มั่นคงขึ้น สมาชิกในชุมชนต้องรวมตัวกันสร้างความเข้าใจในชุมชน จากนั้นก็ติดต่อเข้าไปยัง พอช. จะมีเจ้าหน้าที่ให้คำแนะนำ ตั้งแต่การจัดตั้งกลุ่มออมทรัพย์ของชุมชน เพื่อสร้างฐานเงินของตัวเอง และการสำรวจข้อมูลชุมชน

หากมีการเจรจาเรื่องสิทธิในที่อยู่อาศัยกับเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินแล้ว จะได้คำตอบว่าแนวทางการพัฒนาที่อยู่อาศัยจะเป็นไปในทิศทางใด เฉพาะขั้นตอนนี้ใช้เวลาประมาณ 3 เดือน – 1 ปี

ความเป็นไปได้ 6 แนวทาง

1. การปรับปรุงชุมชนให้มั่นคงในที่ดินเดิม หรือ Slum Upgrading คือ อยู่ในที่ดินเดิม แต่ปรับปรุงให้มีสภาพที่ดีขึ้น
2. การปรับผังที่ดินใหม่ หรือ Re – blocking อาจมีการปรับรื้อย้ายบ้านบางส่วน แต่ต้องเสียค่าที่ดินในกรณีเช่าที่ระยะยาว หรือซื้อพื้นที่สลัมเดิม
3. การแบ่งปันที่ดิน หรือ Land Sharing ระหว่างชุมชนและเจ้าของที่ดิน เพื่อให้เช่าหรือขายที่ดินบางส่วนในราคาถูก
4. การก่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ในที่ดินเดิม หรือ Reconstruction ชุมชนก่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ทั้งหมด ในที่ดินเดิม หรือใกล้กับบริเวณเดิม และแหล่งงาน มีความมั่นคงโดยการเช่าที่ระยะยาว
5. การรื้อย้ายออกไปอยู่ในที่ใหม่ หรือ Relocation คือชุมชนรวมเงินกันซื้อที่ดิน ช่วยให้ชุมชนมีความมั่นคง แต่อาจต้องไปไกลจากชุมชนเดิม
6. รูปแบบการพัฒนาด้านอื่น ๆ หลายรูปแบบ เช่น การย้ายเพื่อสร้างชุมชนเกษตรกรรมชานเมือง การเช่าซื้อโครงการบ้านจัดสรร

ในกระบวนการสร้างที่อยู่อาศัย พอช. มีส่วนในการสนับสนุนงบประมาณ อุดหนุนให้เปล่ากับชุมชน ได้แก่

• งบฯ อุดหนุนการพัฒนาที่อยู่อาศัย 30,000 บาท
• งบฯ พัฒนาระบบสาธารณูปโภคชุมชน คือ ปรับปรุงในที่ดินเดิม 40,000 บาท, ปรับปรุงในที่ดินใหม่ 45,000 บาท และสำหรับสร้างอาคารสูง 50,000 บาท
• งบฯ บริหารจัดการปรับปรุงชุมชน ร้อยละ 5 จากค่าใช้จ่ายทั้งหมด แต่ไม่เกิน 500,000 บาท

นอกจากนี้ยังมีกลไกอื่น ๆ ในการช่วยบริหารจัดการที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด เช่น การซื้อที่ดิน ไถ่จำนองเพื่อรักษาสิทธิ์ ผ่านการจัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน ที่เป็นแหล่งเงินทุนให้กับคนจนหรือเกษตรกรให้สามารถแก้ปัญหาเรื่องการจัดสรรที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยได้ หรือการถือกรรมสิทธิ์ร่วมแบบโฉนดชุมชน ระหว่างรัฐและประชาชน โดยนำที่ดินของรัฐมาออกออกเอกสารสิทธิ์อนุญาตให้เกษตรกรผู้มีฐานะยากจนเข้าไปทำกินได้

แต่แนวทางต่าง ๆ เหล่านี้ ความคืบหน้า “เป็นไปอย่างล่าช้า” เพราะแม้รัฐจะมีกลไกให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยเข้าถึงสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยได้ง่ายขึ้น เช่น โครงการบ้านหลังแรก บ้านล้านหลัง หรือโครงการอื่น ๆ ที่สถาบันการเงินภายใต้กำกับของรัฐพยายามให้ความช่วยเหลือ แต่ชีวิตคนหาเช้ากินค่ำไม่น้อย นั้นยากเหลือเกินที่จะจินตนาการว่า “หลักประกันความมั่นคง” ที่จะใช้เพื่ออ้างอิงกับแหล่งเงินกู้นั้น หน้าตาเป็นอย่างไร

แนวคิดที่ควรเดินไปด้วยกัน “ผังเมือง” และ “สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง”

ในบทความ “สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง The Right to the city” ที่ ผศ.บุญเลิศ วิเศษปรีชา เขียนไว้ใน “รัฐประหาร พื้นที่ พลเมือง” ชวนทบทวนและสังเคราะห์แนวคิดดังกล่าว เพราะแม้แนวคิดนี้จะมีเป้าหมายสำคัญเพื่อสร้างสรรค์เมืองที่มีความยุติธรรมแก่ผู้อยู่อาศัยในเมือง แต่การรับรู้และการเข้าใจแนวคิดนี้ในแวดวงวิชาการไทยและผู้กำหนดนโยบายยังไม่มีมากนัก

เขากล่าวถึง อองรี เลอแฟรบ (Henry Lefebvre) นักสังคมวิทยาชาวฝรั่งเศส ที่เขียน “The Right to the City” เป็นบทหนึ่ง รวมอยู่ในหนังสือ Le Droit à la ville (Writing on Cities) ซึ่งตีพิมพ์ครั้งแรกเป็นภาษาฝรั่งเศสในปี 1968 มีตอนหนึ่งได้วิพากษ์การศึกษาและการวางผังเมืองที่ถูกผูกขาดอยู่ในมือของสถาปนิกและนักผังเมืองว่า “สถาปนิกดูเหมือนจะก่อร่างและสร้างความเป็นทฤษฎีเกี่ยวกับความหมายของพื้นที่หรือสถานที่ต่าง ๆ ด้วยการตีความของพวกเขาเอง” แล้วก็ทำให้เป็นศัพท์แสงทางทฤษฎี รวมถึงสถาปนาให้เป็นสถาบันและเรียกการออกแบบนี้อย่างชอบธรรมว่า “การวางแผน (Planning)”

ข้อผิดพลาดอย่างสำคัญของการออกแบบดังกล่าว เลอแฟรบเรียกว่า ระบบที่ปิดต่อผู้อยู่อาศัย คือ มองข้ามผู้คนที่รับรู้และอยู่อาศัยในพื้นที่นั้น ๆ เขาเสนอว่า ศาสตร์ในการทำความเข้าใจเมือง ต้องการมุมมองทางประวัติศาสตร์และทางสังคมวิทยา พร้อมเน้นความสำคัญว่า ต้องผนวกรวมวิถีของการอยู่อาศัยของผู้คนในเมือง เข้ากับการวางผังและออกแบบเมืองว่า คนที่อยู่อาศัยรับความหมาย (Reception) และปรับเปลี่ยนความหมาย (Adoption) โดยการกระทำและปฏิบัติการของพวกเขาอย่างไร

“ผังเมือง” กับการแก้ปัญหาที่อยู่อาศัย : กรณีศึกษาในต่างประเทศ

ในสารานุกรมบริแทนนิกา (Britannica) การวางผังเมือง (Urban Planning) คือ การออกแบบและใช้กฎระเบียบกำกับการใช้พื้นที่ โดยเน้นที่รูปแบบกายภาพ การใช้งานทางเศรษฐกิจ ผลกระทบทางสังคมของสิ่งแวดล้อมของเมือง และตำแหน่งของกิจกรรมต่าง ๆ ภายในเมือง

เนื่องจากการวางผังเมืองต้องพิจารณาด้านวิศวกรรมศาสตร์ สถาปัตยกรรมศาสตร์ และด้านสังคม-การเมือง การวางผังเมืองจึงเป็นอาชีพที่ต้องอาศัยความชำนาญเฉพาะ และเป็นความพยายามที่เกี่ยวข้องกับเจตจำนงทางการเมือง (Political Will) การมีส่วนร่วมทางการเมือง และแขนงความรู้ทางวิชาการ

ช่วงปลายศตวรรษที่ 20 คำว่า “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” (Sustainable Development) ถูกนำมาแสดงผลลัพธ์ในอุดมคติของผลรวมของเป้าหมายในการวางผังเมืองทั้งหมด World Commission on Environment and Development ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากสหประชาชาติ ให้นิยาม “ความยั่งยืน” (Sustainability) ไว้ในหนังสือ Our Common Future (1987) ว่าคือ “การพัฒนาที่ตอบสนองความจำเป็นในปัจจุบันโดยไม่ทำลายความสามารถของรุ่นต่าง ๆ ในอนาคตที่จะตอบสนองความจำเป็นของตน” แม้จะมีฉันทามติยอมรับเป้าหมายความยั่งยืนนี้อย่างกว้างขวาง การตัดสินใจวางผังเมืองระดับใหญ่จะเกี่ยวข้องกับความจำเป็นต้องแลกเปลี่ยน (Trade-off) ระหว่างเป้าหมายย่อยต่าง ๆ และมักจะพัวพันกับความขัดแย้ง

รูปแบบเมือง ที่พอจะแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยได้ มีอย่างน้อย 2 รูปแบบ คือ การจัดโซน และเมืองใหม่

สำหรับ การจัดโซนและการควบคุมพื้นที่ระดับย่อย นั้น เกิดขึ้นเมื่อเมืองอุตสาหกรรมในโลกตะวันตกขยายตัวอย่างรวดเร็วในครึ่งแรกของศตวรรษที่ 20 โรงงานต่าง ๆ เข้ารุกล้ำพื้นที่อยู่อาศัย ตึกแถว (Tenement) กระจุกตัวกันท่ามกลางบ้านขนาดเล็ก และตึกระฟ้าบดบังอาคารอื่น แต่แม้การจัดโซนจะคุ้มครองผู้พำนักอาศัยจากการใช้งานที่ดินข้างเคียงแบบไม่พึงประสงค์ แต่ก็เป็นการบังคับให้ผู้อยู่อาศัยต้องเดินทางไกลขึ้น เพื่อไปทำงานและเพิ่มการเดินทางที่เป็นกิจวัตร จึงทำให้เกิดการจราจรที่ติดขัด และจำกัดกิจกรรมในแต่ละส่วนของเมืองตามแต่ละช่วงเวลาของวัน

ขณะที่การจัดโซนบางครั้งทำให้เกิดข้อพิพาท คดีความในศาลของสหรัฐอเมริกาท้าทายเทศบัญญัติการจัดโซน โดยกล่าวหาว่า การจัดโซนที่บังคับให้มีการสร้างอาคารอยู่อาศัยแบบเดี่ยวบนที่ดินขนาดใหญ่ จะจำกัดจำนวนการก่อสร้างบ้านที่ไม่แพงสำหรับครัวเรือนรายได้น้อย ในบางมลรัฐ ศาลตัดสินให้มีการจัดโซนแบบยกเว้น และในรัฐอื่น มีการออกกฎหมายของมลรัฐเพื่อบรรเทาปัญหาการจัดโซนนี้

สิ่งที่เกิดขึ้นไปพร้อมกับวิวัฒนาการของการจัดโซนในสหรัฐอเมริกา คือ การพัฒนาการควบคุมพื้นที่ระดับย่อย ที่ออกกฎระเบียบสาธารณะควบคุมพื้นที่เปล่าที่มีอยู่เดิม กฎระเบียบเหล่านี้ส่งผลต่อการออกแบบในโครงการพัฒนาที่เกิดขึ้นใหม่ และระบุว่า ถนนเส้นใหม่จะต้องสอดคล้องกับผังเมืองโดยรวม เทศบัญญัติพื้นที่ย่อยบางฉบับบังคับให้ผู้พัฒนาที่ดินต้องจัดที่ดินสำหรับถนน สนามเด็กเล่น ที่ตั้งโรงเรียน และออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างอาคารเหล่านี้ทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมดด้วยตนเอง

ส่วนรูปแบบ เมืองใหม่ เกิดขึ้นมากช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เพื่อเก็บเกี่ยวผลกระทบทางบวกข้ามพื้นที่ จากเมืองเดิมอย่างมีแบบแผนการพัฒนา แทนที่จะปล่อยให้เกิดการเติบโตของพื้นที่รอบนอกเขตเมือง (Exurb) อย่างไร้แบบแผน

เมืองใหม่เหล่านี้ในประเทศส่วนใหญ่ ยกเว้นในสหภาพโซเวียต เป็นชานเมืองเพื่อการอยู่อาศัย (Residential Suburb) แต่เมืองใหม่บางแห่งในอังกฤษ เช่น Milton Keynes ฯลฯ ประสบความสำเร็จในการดึงดูดทั้งอุตสาหกรรมและประชากรมาสู่พื้นที่เมืองใหม่แบบมีอาคารไม่สูง ในสวีเดน รัฐบาลประสบความสำเร็จในการก่อสร้างชานเมืองเพื่อการอยู่อาศัยแบบมีอาคารสูง ที่เข้าถึงได้โดยบุคคลที่มีระดับรายได้แตกต่างกัน

Tapiola ในเขตมหานคร Helsinki ประเทศฟินแลนด์ เป็นการรวมกันของอาคารไม่สูงโดยอาศัยแนวคิดดั้งเดิมของ Sir Ebenezer Howard (ผู้ก่อตั้งขบวนการเมือง-สวน (Garden-City Movement) แห่งอังกฤษและผู้มีอิทธิพลต่อการวางผังเมืองยุคใหม่ทั้งโลก) และนำสถาปัตยกรรมขั้นสูงสุดมาใช้ แม้กระนั้น การพัฒนาเมืองใหม่ในฝรั่งเศส อิตาลี สเปน และเบลเยี่ยม ส่วนใหญ่จะเกิดเป็นโครงการที่อยู่อาศัยแบบอาคารสูงที่ไม่พึงประสงค์และมีขนาดใหญ่สำหรับผู้ใช้แรงงาน โดยอยู่ในเขตนอกสุดของเมืองเดิม

ส่งเสริมความหลากหลายของการใช้งานที่ดิน

โมเดลสมัยใหม่นิยม (Modernist Model) เกี่ยวข้องกับการรื้อทำลายและการก่อสร้างใหม่ขนานใหญ่ ภายใต้การชี้นำทิศทางโดยเจ้าหน้าที่ผังเมืองที่แยกตัวออกจากความเห็นของสาธารณชน โมเดลสมัยใหม่นิยมนี้ถูกโจมตีอย่างหนักทั้งทางวิชาการและทางการปฏิบัติในพื้นที่

Jane Jacobs นักวิชาการด้านเมือง (Urbanologist) ในหนังสือ The Death and Life of Great American Cities (1961) เธอบรรยายอย่างเสียดสีถึงการพัฒนาดาวน์ทาวน์ใหม่และโครงการที่อยู่อาศัยว่า ประกอบไปด้วย “เมืองสวนอันสว่างไสว” โดยวิพากษ์ปฏิบัติการรื้อทำลายขนาดใหญ่ว่า ทำลายสายใยอันซับซ้อนทางสังคมของเมืองต่าง ๆ และบังคับใช้ความเป็นระเบียบแบบอมนุษย์ เธอเสนอให้มองความหนาแน่นประชากรไม่ใช่เป็นความเลวร้าย แต่เป็นปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่งต่อความมีชีวิต (Vitality) ของเมือง เธอถือว่า ชีวิตตามถนนที่มีชีวิตชีวาทำให้เมืองเหล่านั้นน่าดึงดูด และเธอยังส่งเสริมความหลากหลายของการใช้งานที่ดินและความหลากหลายของประชากร ให้เป็นมูลค่าหลักในการบริหารการพัฒนาเมือง

ในมุมมองของ Jane Jacobs ความหลากหลายของเมืองสนับสนุนการเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน ในขณะที่สภาวะเมืองที่ไม่มีความหลากหลายมีแนวโน้มจะต้องอาศัยการถลุงทรัพยากรอย่างไม่ยั่งยืน เช่น เมืองป่าไม้ หรือ เมืองเหมือง ที่ล่มสลายหลังทรัพยากรที่มีค่าหมดไป ในทศวรรษ 1960 ขบวนการเคลื่อนไหวด้านสังคมเมืองต่าง ๆ (บางครั้งยกระดับไปถึงขั้นการลุกฮือ) ต่อต้านการวางผังเมืองแบบสมัยใหม่นิยมขนานใหญ่ ในเมืองต่าง ๆ ของสหรัฐอเมริกาและยุโรป ความพยายามที่จะรื้อทำลายที่อยู่อาศัยที่มีผู้อาศัยอยู่ได้รับการต่อต้านอย่างหนัก ในประเทศกำลังพัฒนา ความพยายามของรัฐบาลที่จะทำลายสลัมหรือสิ่งก่อสร้างที่ไม่งามตาก็กระตุ้นให้เกิดการต่อต้านในทำนองเดียวกัน

เมื่อสิ้นสุดศตวรรษที่ 20 ธรรมเนียมการวางผังเมืองในสหรัฐอเมริกาและยุโรปเริ่มพิจารณาข้อโต้แย้งของ Jane Jacobs โดยจุดเน้นใหม่อยู่ที่การฟื้นฟูอาคารเดิม การอนุรักษ์ทางประวัติศาสตร์ การใช้งานใหม่แบบปรับตัวของโครงสร้างที่ล้าหลังแล้ว การพัฒนาแบบผสมการใช้งาน และ “เมือง 24 ชั่วโมง” หรือเขตที่มีความหลากหลายของการทำงานที่จะสร้างกิจกรรมตลอดทั้ง 24 ชั่วโมง โครงการใหม่ขนาดใหญ่ แม้ในบางกรณีจะยังเกี่ยวพันกับการรื้อทำลายที่อยู่อาศัยที่มีผู้อาศัยอยู่หรือโครงสร้างด้านพาณิชยกรรม เริ่มก่อสร้างมากขึ้นบนพื้นที่ว่างหรือ “บราวน์ฟิลด์” (Brownfield) เช่น ลานรางรถไฟที่เลิกใช้งาน และเขตโรงงานที่ถูกทิ้งร้าง

แม้กระนั้น ในประเทศกำลังพัฒนา แนวคิดสมัยใหม่นิยมที่มาจากยุคก่อนหน้ายังคงมีอิทธิพลอยู่ ตัวอย่างเช่น ประเทศจีน ขณะเตรียมการจัดการแข่งขันโอลิมปิก 2008 ที่ปักกิ่ง ก็ทำการย้ายถิ่นฐานของประชากรเมืองจำนวนมาก เพื่อสร้างถนนและสนามกีฬา รวมไปถึงพัฒนาเขตพาณิชยกรรมใหม่โดยใช้อาคารสูง ตามโมเดลการทำงาน (Functionalist Model) ของ Le Corbusier

“สร้างการมีส่วนร่วม” ผ่านการวางผังเมืองร่วมสมัย (Contemporary Planning)

วิธีการต่าง ๆ ที่ใช้ในการจัดทำผังเมืองในต้นศตวรรษที่ 21 ไม่เป็นไปตามโมเดลใดโมเดลหนึ่ง ทั้งในด้านกระบวนการที่ทำซ้ำได้หรือผลลัพธ์ที่พึงปรารถนา ในยุโรปและสหรัฐเมริกา การเรียกร้องโหมดการมีส่วนร่วม ที่ดึงให้ผู้อยู่อาศัยที่น่าจะได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงมากที่สุด เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการวางแผนเพื่อท้องถิ่นของตนเอง ถูกนำมาใช้ในบางเมืองเท่านั้น แม้แนวคิดการมีส่วนร่วมจะในการวางผังเมืองจะแพร่หลายไปทั่วโลกแล้วก็ตาม

โดยทั่วไป ระดับการมีส่วนร่วมของสาธารณะในการวางผังเมือง จะสะท้อนความเป็นประชาธิปไตยในท้องที่นั้น ในประเทศที่รัฐบาลเป็นเผด็จการ การวางผังเมืองก็เป็นแบบเผด็จการ ภายใต้โครงสร้างที่เน้นการมีส่วนร่วมมากขึ้น บทบาทการวางผังเมืองถูกเปลี่ยนจากของผู้เชี่ยวชาญมาเป็นของผู้ไกล่เกลี่ยระหว่างกลุ่มหรือ “ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย” (Stakeholders) แต่ละราย

แต่นักวิจารณ์ก็แย้งว่า กระบวนการนี้อาจระงับไม่ให้เกิดนวัตกรรมหรืออาจส่งเสริมความปรารถนาของผู้มีอำนาจการเมืองสูงสุด อันนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ขัดกับประโยชน์สาธารณะ นักวิจารณ์ยังกังวลด้วยว่า การตอบสนองแบบ “ไม่ใช่ในสวนหลังบ้านฉัน” (Not in my back yard, NIMBYism) จะกีดกันที่อยู่อาศัยราคาไม่แพงและโครงการสาธารณะที่จำเป็น หากผู้อยู่อาศัยในเขตใกล้เคียงสามารถวีโต้การก่อสร้างใดก็ได้ที่ตนกลัวว่า จะลดมูลค่าที่ดินของตน

โดยสรุป ความหลากหลายอย่างมโหฬารของประเภทโครงการที่นักวางแผนต้องทำ การขาดฉันทามติในเรื่องกระบวนการและเป้าหมาย และความหลากหลายของแนวทางที่ใช้ในเมืองและประเทศต่าง ๆ ทำให้เกิดความหลากหลายในการวางผังเมืองร่วมสมัย

แม้กระนั้น หลักการดั้งเดิมของการแบ่งแยกการใช้งานอย่างเข้มงวด ยังคงอยู่ในหลายพื้นที่ แต่มีแนวโน้มที่สังเกตได้ของการพัฒนาแบบผสมการใช้งาน โดยเฉพาะในกิจกรรมที่เติมเต็มกันและกัน เช่น การค้าปลีก ความบันเทิง และการอยู่อาศัย ภายในศูนย์กลางเมือง

เกณฑ์ความเป็น “มหานคร” สะท้อนการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

“มหานคร” คือ การเป็นนครขนาดใหญ่หรือเขตเมืองขยาย ที่เป็นศูนย์กลางสำคัญทางเศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรมของประเทศหรือภูมิภาค และเป็นศูนย์กลางที่สำคัญด้านการเชื่อมต่อ การค้า และการสื่อสารในระดับภูมิภาคหรือระหว่างประเทศ

ลักษณะสำคัญของมหานคร คือ ประการแรก เป็นศูนย์กลางการปกครอง เศรษฐกิจการเงิน สังคมและวัฒนธรรม สามารถที่จะดึงเอาผลผลิตของประเทศนั้น ๆ มาอยู่ภายในเขตเมืองใหญ่ เพื่อการเก็บรวบรวม การค้าขายและการขนส่ง ตามปกติแหล่งอุตสาหกรรมจะตั้งอยู่ภายในหรือใกล้มหานครด้วย

ประการที่สอง ตั้งอยู่โดด ๆ ไม่มีอาณาเขตติดต่อกับมหานครอื่น ๆ ถ้าติดต่อกับชุมชนเมืองอื่น ๆ จะกลายเป็นอภิมหานคร (megalopolis) ซึ่งก็คือ เขตที่มีเมืองและนครใหญ่ ๆ อยู่หนาแน่นติดต่อกัน ตัวอย่างเช่น ทางชายฝั่งของสหรัฐอเมริกาด้านมหาสมุทรแอตแลนติก ตั้งแต่ทางใต้ของเมืองบอสตันลงมาถึงกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ซึ่งมีเมืองเรียงรายเป็นจำนวนมาก และมีประชากรอาศัยอยู่หนาแน่น

กรุงเทพมหานคร เป็น “เอกนคร หรือ เมืองโตเดี่ยว” (primate city) คือ เป็นเมืองที่มีขนาดใหญ่และมีการขยายตัวของเมืองมากกว่าเมืองอื่น ๆ จนเกิดความแตกต่างในขนาดของประชากรอย่างเห็นได้ชัด มีผู้เปรียบเทียบเมืองเอกนครนี้ว่าเป็นมหานคร

มหานคร เป็นนครขนาดใหญ่ ซึ่งส่วนใหญ่แล้วมีประชากรมากกว่าห้าแสนคนในเขตนคร และอย่างน้อยหนึ่งล้านคนในเขตปริมณฑล เมืองใหญ่ที่อยู่ในเขตปริมณฑลแต่ไม่ได้เป็นแกนกลางของเขตนั้น โดยทั่วไปจะไม่นับว่าเป็นมหานคร แต่เป็นส่วนหนึ่งของปริมณฑลนั้น

ผลจากการวิจัยเปรียบเทียบในมหานคร 58 แห่ง โดย metropolis พบว่ามีตัวชี้วัดมากถึง 38 ด้าน ภายใต้ 6 หัวข้อหลัก คือ ธรรมาภิบาล ในบริบทของการปกครอง, การพัฒนาเศรษฐกิจ, ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทางสังคม, ความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อม, ความเท่าเทียมทางเพศ และคุณภาพชีวิต

นั่นหมายความว่า การเป็นมหานคร แทบจะมีความหมายในตัวของมันเองอยู่แล้วว่า ไม่เพียงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรมทางเทคโนโลยี หรือการลงทุนเท่านั้น แต่ยังต้องเป็นการพัฒนาเมืองโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังอีกด้วย

อ้างอิง

• Sustainable Development Report 2021. Proportion of urban population living in slums. 2564
• The Japan News. Japan’s average minimum hourly wage to rise to 930 yen. 2564
• University of California. Monthly Working Hours Calendar. 2564
• สถาบันองค์กรพัฒนาชุมชน (องค์การมหาชน) กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์. คู่มือการบริหารโครงการบ้านมั่นคงเมืองและชนบท ปีงบประมาณ 2564. 2564
• TRADING ECONOMICS. Malaysia Minimum Monthly Wages. 2563
• บุญเลิศ วิเศษปรีชา และ ประภาส ปิ่นตบแต่ง. เอกสารประกอบการประชุมนำเสนอความก้าวหน้าโครงการวิจัย “คนจนเมืองที่เปลี่ยนไปในสังคมเมืองที่กำลังเปลี่ยนแปลง”. 2563
• บุญเลิศ วิเศษปรีชา. สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง The Right to the City. 2562
• สถาบันองค์กรพัฒนาชุมชน (องค์การมหาชน) กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์. ที่มาของบ้านมั่นคง. 2556
• Britannica. Urban form
• Metropolis. Indicators
• ราชบัณฑิตยสถาน