สถานการณ์ “คนไร้สถานะ” ในรัฐไทย ความเป็นมนุษย์ที่ต้องรอการรับรอง ?

กฎหมาย และข้อจำกัด แก้ปัญหาคนไร้สถานะ

สถานการณ์โควิด-19 ทำให้หลายปัญหาที่ซุกอยู่ใต้พรม ถูกพูดถึงอีกครั้ง หนึ่งในนั้น คือ ความยากลำบากของ “แรงงานข้ามชาติ” ที่เข้ามาทำงานในไทยทั้งที่ถูกกฎหมาย และลักลอบเข้าประเทศ พวกเขาไม่ได้ต่อสู้กับทัศนคติการมองแรงงานข้ามชาติเพียงอย่างเดียว แต่โควิด-19 โรคระบาดที่ไม่เลือกสัญชาติ ยังทำให้พวกเขาต้องเผชิญอยู่ในสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำ เข้าไม่ถึงสิทธิขั้นพื้นฐานในชีวิตหลายประการ ทั้งสิทธิการศึกษา สิทธิการรักษาพยาบาล เสรีภาพในการเดินทาง การทำงาน และการได้รับความคุ้มครองอื่นๆ ตามกฎหมาย

หากดูจากข้อมูลทางวิชาการ และสถานการณ์ในปัจจุบันจะพบว่า คนไร้สถานะ สามารถแบ่งได้หลายกลุ่ม มากกว่าแค่ “แรงงานข้ามชาติ” เท่านั้น แต่หมายถึง “กลุ่มคนที่ขาดการรองรับสถานบุคคลทุกคน” คนไร้สถานะจึงหมายถึง “คนไทย และไม่ใช่คนไทย ที่ไม่ได้จดทะเบียนเกิด และไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎร” เป็นผลให้ไม่มีสิทธิใด ในฐานะความเป็นพลเมืองของรัฐไทย กระบวนการแก้ปัญหา คือ ต้องทำให้เกิดการรับรองทางตัวตนทางกฎหมายให้พ้นจากการไร้รัฐ คือ ไร้จากการไม่มีเอกสารรับรองตัวตน นั่นเอง

The Active สัมภาษณ์ นักกฎหมาย นักสิทธิมนุษยชน และหน่วยงานรัฐจากกรมการปกครอง ผ่านเวทีคนไร้สถานะ จัดขึ้นในงาน “เปิดประตูสู่ความเหลื่อมล้ำ” วันที่ 8 ก.ค. 2565 สะท้อนชัดว่า ภาวะสงครามเพื่อนบ้าน และโควิด-19 กระทบกับสิทธิ และการใช้ชีวิตของบรรดาคนไร้สถานะ

ข้อมูลกรมการปกครอง ณ เดือนมกราคม 2565 พบว่า “ผู้หนีภัยการสู้รบจากเมียนมา” อยู่ในศูนย์พักพิงชั่วคราว 9 แห่ง ใน 4 จังหวัดของไทย ประกอบด้วย จ.แม่ฮ่องสอน จ.ตาก จ.กาญจนบุรี จ.ราชบุรี จำนวน 77,384 คน ส่วนใหญ่เป็นชนกลุ่มน้อยชาวกะเหรี่ยง และกะเหรี่ยงแดง พบปัญหาสำคัญทั้งการลักลอบเข้าออกพื้นที่พักพิงชั่วคราว ปัญหาสาธารณภัย และทัศนคติของคนไทยที่อาศัยอยู่รอบพื้นที่พักพิง ฯลฯ

ขณะที่สถานการณ์ “คนไทยพลัดถิ่น” พบว่า มีคนเชื้อสายไทยที่ไม่ได้รับการรับรองตามกฎหมาย จำนวน 17,903 คน ใน 5 จังหวัด ได้แก่ จ.ตราด จ.ตาก จ.ชุมพร จ.ประจวบคีรีขันธ์ และ จ.ระนอง ปัจจุบัน กรมการปกครอง ได้อนุมัติสัญชาติไทยให้กลุ่มเป้าหมายแล้ว 70%

ปรีดา คงแป้น กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หรือ กสม. ระบุ แรงข้ามชาติ เป็นอีกกลุ่มคนไร้สถานะที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 นับแสนคน โดยปัญหาหลัก คือ เข้าไม่ถึงบริการด้านสาธารณสุข โดย กสม.พบปัญหา เช่น เข้าไม่ถึงบริการสุขภาพ บางพื้นที่ไม่รับแจ้งเกิด กรณีบุตรของแรงงานข้ามชาติ ขณะที่สถานพยาบาลก็ไม่เพียงพอสำหรับการตรวจสุขภาพ ฯลฯ

ช่วงโควิด-19 กลุ่มแรงงานที่มีอนุญาตกลับเจอปัญหาตกงาน เพราะนายจ้างไม่สามารถจ้างต่อได้ ส่งผลให้ไม่ได้รับการคุ้มครอง เข้าไม่ถึงสิทธิการรักษาพยาบาล อยู่กันอย่างแออัดและถูกตีตราว่าเป็นสาเหตุของการระบาดในระลอกที่ 2 เมื่อไทยกลับมาเปิดประเทศ ก็มีแรงงานบางส่วนที่ลักลอบเข้าเมือง ถูกรีดไถ และไม่ได้รับการคุ้มครองเพราะถูกเลิกจ้าง เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ไทยขาดแคลนแรงงาน โดยพบว่า ช่วงมีนาคม 2565 มีแรงงานข้ามชาติ ที่ได้รับอนุญาตทำงาน 2.3 ล้านคน น้อยกว่า ช่วงปี 2562 ที่มีแรงงานข้ามชาติ มากกว่า 3.5 ล้านคน (ตัวเลขแรงงานหายไป 6 แสนคนจากระบบ)

ขณะที่ ผู้ลี้ภัย และคนไทยพลัดถิ่น เป็นอีกลุ่มที่ยังรอการรับรองสถานะ โดย ปรีดา ย้ำว่า คนที่อยู่ในค่ายพังพิงชั่วคราวใช้เวลาอยู่มาแล้ว 37 ปี ซึ่งส่วนใหญ่เป็น พี่น้องกะเหรี่ยง จากเมียนมา คนกลุ่มนี้กลับเมียนมาไม่ได้ เพราะมีสงคราม จะไปต่อประเทศอื่น ๆ ก็เป็นไปได้ยาก แม้ กรมการปกครองจะช่วยเหลือไปแล้วกว่า 70,000 คน แต่ก็ยังไม่ครอบคลุม ผู้ลี้ภัย ทั้งหมด ซึ่งส่วนใหญ่เจอกับปัญหาขั้นพื้นฐาน ทั้งสิทธิการหางานทำ ทำให้ไม่สามารถพึ่งพาตัวเอง เลี้ยงครอบครัวไม่ได้ และถูกลดทอนศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

ขณะเดียวก็มีสุขภาพจิตไม่ดีเสี่ยงเครียด ซึมเศร้า และมีสถิติการฆ่าตัวตายสูง นอกจากนี้ยังเผชิญปัญหาที่อยู่อาศัยเสี่ยงภัย ถือเป็นสถานะความเป็นอยู่ที่ยากลำบากไม่สอดคล้องกับความเป็นมนุษย์ และสิทธิขั้นพื้นฐานที่คนเหล่านี้ควรได้รับในฐานะที่เป็นพลเมืองในรัฐไทย

ปรีดา ทิ้งท้ายว่า หากรัฐไทยสามารถช่วยเหลือคนกลุ่มนี้ได้ทั้งหมดไม่เพียงภาพลักษณ์ที่จะดีขึ้นในสายตานานาประเทศเท่านั้น ศักยภาพของคนไร้สถานะยังเป็นส่วนสำคัญที่ช่วยขับเคลื่อนสังคมไทยได้ เพียงแต่เวลานี้คนกลุ่มนี้ยังไม่ได้รับโอกาสที่เหมาะสมเพียงพอ

“ผู้หนีภัยการสู้รบจากเมียนมา 77,384 คน, คนไทยพลัดถิ่น 17,903 คน และแรงงานข้ามชาตินับแสน เป็น 3 กลุ่มที่ยังไม่ได้รับรองสถานะ

หากรัฐช่วยเหลือได้จะช่วยดึงศักยภาพของคนกลุ่มนี้มาช่วยขับเคลื่อนสังคมเพราะ เวลานี้พวกเขาเข้าไม่ถึงสิทธิขั้นพื้นฐาน และหลายคนตกอยู่ภาวะซึมเศร้าไม่ได้รับการดูแลจากรัฐไทย”

ปรีดา คงแป้น กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หรือ กสม.

“คนไร้สถานะ” ความเป็นมนุษย์ที่ต้องรอการรับรอง ?

รศ.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร คณะนิติศาสตร์ มธ. นักวิชาการ และนักกฎหมาย ดูเรื่องกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชน หลังพบเห็นการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมต่อกลุ่มคนไร้สถานะในสังคมไทย โดยมองว่า มนุษย์ที่มักจะตกอยู่ในปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม คือ คนที่เข้าไม่ถึงสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย 4 ประการสำคัญ กล่าวคือ (1) การรับรองความเป็นมนุษย์ตามธรรมชาติ (2) การรับรองความเป็นราษฎรในทะเบียนบุคคลของรัฐ (3) การรับรองความเป็นคนถือสัญชาติของรัฐ และ (4) การรับรองความเป็นคนต่างด้าวที่ชอบด้วยกฎหมาย

ทำให้คนกลุ่มนี้ไม่สามารถเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐาน (ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ การศึกษา สาธารณสุข การตั้งครอบครัว และการเดินทาง), สิทธิการพัฒนาคุณภาพชีวิต (การทำงาน การลงทุน การถือครองทรัพย์สิน นิติสัมพันธ์ตามกฎหมายเอกชน สวัสดิการสังคม) สิทธิการมีส่วนร่วม (การนิติบัญญัติ การบริหารกฎหมาย ตุลาการ), และสิทธิในความยุติธรรม (กระบวนการยุติธรรมภายในรัฐ นอกรัฐ ภายในศาล นอกศาล การอนุญาโตตุลาการ โดยทางปฏิบัติสากลจะเรียกคนเหล่านี้ว่า “คนไร้รัฐ/Stateless Person”

ในปัจจุบันกฎหมายของทุกประเทศบนโลกรับรองว่า “มนุษย์/บุคคลตามธรรมชาติ/Human Being” รับได้รับการรับรองว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายเอกชน โดยไม่ต้องยื่นคำขอใดๆ ต่อรัฐ จึงไม่ต้องอ้างเอกสารใดๆ เพื่อแสดงตนเป็นบุคคลตามกฎหมายเอกชน หรือบางทีก็เรียกว่า “กฎหมายแพ่ง/Civil Law” มนุษย์จึงมี “สิทธิทางแพ่ง หรือ Civil Rights” ซึ่งรัฐทุกรัฐบนโลกต้องดูแลมิให้พวกเขาไร้การรับรองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human Dignity)

“รัฐมีหน้าที่ต้องรับรองให้มนุษย์ เพราะสัญชาติมนุษย์ไม่ใช่ของรัฐ… ปัญหาคนไร้สถานะ ไม่ควรเกิดขึ้นอีกแล้ว เพราะปัจจุบัน กฎหมายทุกประเทศบนโลกรับรองว่า ‘มนุษย์ ‘ เป็นบุคคลตามกฎหมายเอกชน โดยไม่ต้องยื่นคำขอใด ๆ ต่อรัฐ

รัฐทุกรัฐบนโลกต้องดูแล มิให้พวกเขาไร้การรับรองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human Dignity)“

รศ.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร คณะนิติศาสตร์ มธ.

แต่ปัจจุบันยังพบอคติทั้งจากความไม่รู้กฎหมาย และอคติจาก เจ้าหน้าที่รัฐ คนในสังคม หรือแม้แต่ในแวดวงสื่อสารมวลชน ทำให้คนไร้สถานะเข้าไม่ถึงสิทธิหลายประการ และจากข้อมูล คนไร้สถานะในสังคมไทยจะพบว่า มีมากถึง 11 กลุ่ม แบ่งเป็น คนไร้สถานะในสถานการณ์ปกติ และสถานการณ์พิเศษ ประกอบด้วย

• คนไร้รัฐโดยสิ้นเชิง/ ไร้การรับรองทางทะเบียนราษฎร/ คนไร้เอกสารรับรองตัวบุคคล
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นคนข้ามชาติ แต่มีสิทธิในสัญชาติโดยการเกิด แบบ “ไม่มีเงื่อนไข”
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นคนข้ามชาติ เกิดในไทย แต่มีสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิด แบบ “มีเงื่อนไข”
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นคนข้ามชาติ เกิดนอกไทย แต่มีสิทธิในสัญชาติไทย ภายหลังการเกิดแบบ “มีเงื่อนไข” หรือ ไม่มีสิทธินี้เลย เพราะอาศัยอยู่ในไทยไม่นาน และไม่เป็นสมาชิกของครอบครัวที่มีสิทธิอาศัยในไทย
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นคนข้ามชาติ ที่แสดงตัวตนเป็นคนที่มีสิทธิ หรือ สถานะคนสัญชาติของรัฐต่างประเทศ แต่มีสิทธิในสัญชาติไทยแบบมีเงื่อนไข หรือ ไม่มีเงื่อนไข หรือไม่มีเลย
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียน อาจเป็นคนสัญชาติไทยหรือคนข้ามชาติ แต่ถูกเพิกถอนทางทะเบียน หรือแก้ไขรายการจนตกเป็นคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ หรือ ด้อยสิทธิในสัญชาติ
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นคนข้ามชาติ ซึ่งตกอยู่ในความไร้รากเหงา จนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ อาจเกิดในไทย หรือนอกไทย หรือไม่ทราบสถานที่เกิด ตลอดจนต้องการการตีความแบบพิเศษ
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นคนข้ามชาติ ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับความผิดอาญา จนตกเป็นคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติ
• คนข้ามชาติ ที่อาจมีรัฐ หรือไม่มีรัฐ จึงมีสถานทางทะเบียน หรือไม่ก็ได้ แต่หนีภัยต่อความปลอดภัยต่อชีวิตเข้ามาในไทย
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นราษฎรไทยแบบคนอยู่ถาวร แต่อาศัยอยู่จริงบนดินแดนของรัฐต่างประเทศ
• คนที่มีรัฐ และสถานะทางทะเบียนเป็นราษฎรไทยแบบคนอยู่ถาวร แต่ถูกปฏิเสธการออกเอกสารรับรองด้วยบุคคล

นอกจากนี้ รศ.พันธุ์ทิพย์ ยังเสนอให้รัฐจัดการความล้มเหลวแก้ปัญหาเหลื่อมล้ำ ด้วยแผนระยะสั้น-กลาง-ยาว อย่างมีส่วนร่วม โดยเริ่มต้น จากการสร้างความเชื่อมั่นที่จะแก้ไขปัญหาให้แก่มนุษย์ที่ตกอยู่ในความเหลื่อมล้ำทางสังคม แล้วจึงให้ความรู้ในสิทธิตามกฎหมายแก่เจ้าของปัญหา ควรทำให้ ส่วนราชการมีความเป็น “สิทธิมนุษยชนนิยม” สร้างผู้สนับสนุนทางสังคมในทุกพื้นที่ที่น่าจะมีความเหลื่อมล้ำทางสังคม สร้างความรอบรู้ในการจัดการปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมาย อันทำให้มนุษย์ตกอยู่ในความเหลื่อมล้ำทางสังคม และควรมีงานวิชาการยกระดับการจัดการปัญหา เพื่อปฏิรูปแนวคิดในการจัดการ นำแนวคิดปฏิรูปมาซ่อมแซมหรือสร้างใหม่ ข้อกฎหมายและข้อนโยบาย สร้างต้นแบบในการทำงาน และสร้างระบบประเมินผลการจัดการตามต้นแบบที่วิจัย

หน่วยงานรัฐ แจง กฎหมายไทยในอดีต คือ ข้อจำกัดแก้ปัญหาคนไร้สถานะ

วีนัส สีสุข  ผู้เชี่ยวชาญด้านสัญชาติและการทะเบียนราษฎรฯ  กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ในฐานะหน่วยงานรัฐอธิบายความหมายของ “คนไร้สถานะ” ว่า หมายถึง บุคคลที่ไม่ได้รับการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย  หรือบุคคลที่ไม่มีเอกสารมหาชนรับรองสถานะบุคคล  ถึงแม้จะมีสภาพบุคคล หรือ ความเป็นมนุษย์ แต่หากไม่มีการรับรองตัวตนก็จะไม่สามารถเข้าถึงสิทธิได้

ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นคนไทย หรือ ไม่ใช่คนไทย ก็สามารถตกอยู่ในสถานะ คนไร้สถานะได้ หากไม่ได้รับการจดทะเบียนการเกิด และไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎร ก็ไม่สามารถใช้สิทธิในฐานะพลเมืองของรัฐไทยได้

การแก้ปัญหาจึงอยู่ที่เงื่อนไขของกฎหมาย และนโยบาย ซึ่งไม่ใช่เฉพาะกฎหมายระหว่างประเทศ ที่ไทยเข้าไปเป็นภาคีแล้วหลายฉบับ แต่กฎหมายภายในเองในอดีตก็เป็นปัญหาไม่น้อย เช่น ก่อนปี พ.ศ. 2551 ลูกแรงงานข้ามชาติที่เกิดในประเทศไทย  ถ้าพ่อแม่เป็นแรงงานต่างด้าว 3 สัญชาติ ที่เข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมาย  เด็กเกิดในประเทศไทยก็ไม่สามารถแจ้งเกิดได้ ซึ่งเป็นข้อจำกัดของ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร ที่มีในอดีต

เมื่อ ‘สิทธิมนุษยชน’ ขยายตัวมากขึ้น กระทบไทยให้ต้องปรับแก้ พ.ร.บ.สัญชาติ ตั้งแต่ปี 2551 จนถึงขณะนี้นายทะเบียนได้รับแจ้งการเกิดไปแล้วกว่า 10 ล้านคนและได้แก้ปัญหาสัญชาติเฉพาะคนไร้สถานะ 4 ประเภท ไปแล้วกว่า 3 แสนคน เป็นผลมาจากการปรับแก้กฎหมาย ที่รัฐตั้งใจจะดูแลคนไร้สถานะในประเทศไทย

แม้กฎหมายจะดีขึ้น แต่ในทางปฏิบัติยังมีข้อจำกัดอื่น เช่นเจ้าของปัญหาขาดพยานหลักฐานยืนยันตัวบุคคลและสำนักทะเบียนอำเภอ 878 แห่งทั่วประเทศ ที่รับผิดชอบการปฏิบัติงานทะเบียนราษฎรมีจำนวนผู้ปฏิบัติงานน้อยมาก

วีนัส สีสุข ผู้เชี่ยวชาญด้านสัญชาติและการทะเบียนราษฎร์ กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย

รัฐไทยแก้ปัญหาคนไร้สถานะไปถึงไหน

ผชช.วีนัส  ให้ข้อมูลว่า ตั้งแต่ไทยแก้ไขกฎหมาย ปี 2551 สำนักทะเบียนกลาง กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ดำเนินการรับแจ้งเกิด ประมาณ 10.7 ล้านคน เป็นคนไทย 10 ล้าน ที่เหลือ 7 แสน เป็นคนไม่มีสัญชาติไทย ซึ่งรวมถึงบุตรของผู้ลี้ภัยที่อยู่ในที่พักพิงชั่วคราวด้วย

คนที่ได้จดทะเบียนแจ้งเกิดมีทั้งที่เป็นลูกคนต่างด้าวที่เข้าเมืองถูกต้อง และคนรหัส 6 รวม 2.9 แสนคน, เป็นลูกของคนที่เข้าเมืองไม่ถูกต้องตามกฎหมายแต่มาอาศัยในราชอาณาจักรกว่า 1.07 แสนคน รวมถึงลูกแรงงานต่างด้าว ที่เกิดในประเทศไทย อีกจำนวนหนึ่ง โดยทุกคนที่เกิดในราชอาณาจักร สามารถยื่นคำร้องขอแจ้งเกิดได้ทั้งหมดไม่ว่าจะแจ้งภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด หรือแจ้งเกินย้อนหลัง

นอกจากการแจ้งเกิด การรับรองสถานะบุคคลยังทำได้อีก 2 กรณี คือ การเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ตอนนี้มีกว่า 3.79 แสนคน เป็นคนที่มีสัญชาติไทย 3 แสนคน และคนไม่มีสัญชาติไทย อีกกว่า 7 หมื่นคน

ขณะที่ การแก้ปัญหาให้กับ คนไร้สัญชาติ ที่มีสถานะการเข้าเมืองไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมีบุตรที่เกิดในไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทยก็แก้ไขไปแล้วกว่า 3 แสนคน แบ่งเป็น ชาวเขาและกลุ่มชาติพันธุ์บนพื้นที่สูงประมาณ 1.06 แสนคน คนที่เกิดในไทย แต่ถูกถอนสัญชาติไทยหรือไม่ได้สัญชาติไทยจากผลของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 337 เมื่อปี 2515  ก็ได้เดินหน้าแก้กฎหมายสัญชาติและคืนสัญชาติไทยไปแล้วกว่า 55,000 คน

อีกกลุ่มคือ บุตรของคนข้ามชาติที่เกิดในไทยแต่ไม่ได้สัญชาติไทยตั้งแต่เกิด ได้รับการช่วยเหลือให้ได้สัญชาติไทยไปแล้วกว่า 1.2 แสนคน รวมถึง กลุ่มคนไทยพลัดถิ่น ที่มีอยู่ราว 18,000 คน ได้รับความช่วยเหลือไปแล้วกว่า 12,000 คน

โดยสรุปแล้วคนไร้สถานะเฉพาะ 4 ประเภท ได้รับความช่วยเหลือเรื่องสัญชาติแล้วกว่า 3 แสนคน เป็นผลมาจากการปรับแก้กฎหมาย โดยมี นโยบายเป็นที่ตั้งว่าจะดูแลคนไร้สถานะในประเทศไทยตามที่รัฐกำหนด  ทั้งนี้การดำเนินการไม่ได้ทำเฉพาะหน่วยงานของรัฐเท่านั้น  กระทรวงมหาดไทย ยังทำงานร่วมกับภาควิชาการ และ องค์กรพัฒนาเอกชน เพื่อผลักดันแก้ปัญหานี้ร่วมกันตลอดมา