ทำไม… การแก้ปัญหาหมอกควันฝุ่นพิษ ของรัฐจึงล้มเหลว

ความจริงแล้วคนไทยสูดฝุ่นพิษมานานแล้วกว่า 20 ปี ตั้งแต่ยังไม่มีเครื่องตรวจวัดปริมาณฝุ่น PM 2.5 และเริ่มมีการสร้างการรับรู้ถึงความอันตรายต่อเนื่องและต้องเผชิญกับฝุ่นพิษทุกปี อย่างไรก็ตาม แม้จะมีความพยายามขับเคลื่อนและแก้ปัญหาในทุกภาคส่วน แต่ทำไมวันนี้เรายังสูดฝุ่นพิษเท่าเดิม นำมาสู่คำถามถึงการแก้ปัญหาของรัฐไทยว่าล้มเหลวจริงหรือไม่

ที่ผ่านมา GISTDA ได้เก็บข้อมูลจากดาวเทียมและพบว่าประเทศไทยเผชิญฝุ่นละอองขนาดเล็ก และ PM 2.5 มายาวนาน ข้อมูลจากดาวเทียมบางส่วนระบุแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงความเข้มข้นของ PM 2.5 ในประเทศไทยช่วงปี 2541 – 2559 มีค่าความเข้มข้นกระจุกในพื้นที่ภาคเหนือค่อนข้างมาก โดยเฉพาะน่าน พะเยา เชียงใหม่ เชียงราย และแม่ฮองสอน ซึ่งอยู่ในจุดเสี่ยงที่ค่าฝุ่น PM 2.5 เกินมาตรฐานมานานเกือบ 20 ปี ข้อมูลดังกล่าวถือเป็นข้อมูลเชิงสถิติที่เก็บมาตั้งแต่ประเทศไทยยังไม่มีการนำเครื่องมือวัดเข้ามาเมื่อ 2-3 ปีก่อนที่เพิ่งจะมีเครื่องวัดค่าฝุ่นละอองขนาดเล็ก 

ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ถือเป็นวาระแห่งชาติที่หลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเร่งแก้ไขปัญหาให้คลี่คลาย จริงอยู่ว่าการแก้ไขอาจต้องใช้เวลา แต่เราในฐานะพลเมืองควรร่วมมือกันในการลดกิจกรรมที่ทำให้เกิดฝุ่น และร่วมติดตามคุณภาพอากาศอย่างสม่ำเสมอ เพื่อประเมินความเสี่ยง ฝุ่น PM 2.5 สามารถเข้าสู่ร่างกายได้ง่าย ซึ่งสาเหตุส่วนใหญ่เกิดจากแหล่งอุตสาหกรรม โรงงานอุตสาหกรรม แหล่งก่อสร้างประเภทต่าง ๆ การเผาไหม้ของเชื้อเพลิง การเผาไหม้ของเครื่องยนต์ การเผาในที่โล่งจำพวกพื้นที่ป่าไม้ พื้นที่เกษตร และกองขยะ ซึ่งส่วนมากจะเป็นการเผาไหม้ที่สมบูรณ์และไม่สมบูรณ์ จนเกิดเป็นละอองหรืออนุภาคต่าง ๆ

ย้อนไป วันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2566 เว็บไซต์ IQ Air รายงานว่าเชียงใหม่เป็นเมืองที่มีฝุ่นมลพิษ PM 2.5 เป็นอันดับหนึ่งของโลก ซึ่งที่จริงคนเชียงใหม่เริ่มพูดถึงปัญหาการมองไม่เห็นดอยสุเทพตั้งแต่ปี 2549 และเชียงใหม่ก็เคยติดอันดับหนึ่งในเรื่องมลพิษมาก่อนแล้วเช่น วันที่ 12 มีนาคม 2562 แต่ภาครัฐเพิ่งเริ่มตระหนักถึงปัญหาฝุ่น PM 2.5 ตั้งแต่ปี 2561 เมื่อกรมควบคุมมลพิษเริ่มนำค่า PM 2.5 มารวมคำนวณในดัชนีคุณภาพอากาศ ทำให้ในปีต่อมารัฐบาลได้ประกาศให้ปัญหา PM 2.5 เป็นวาระแห่งชาติ โดยกำหนดมาตรการต่าง ๆ เช่น ห้ามเผาในที่โล่งแจ้ง ตรวจจับรถควันดำ ฯลฯ นอกจากนั้นก็มีโครงการวิจัยเรื่องฝุ่น PM 2.5 จำนวนนับร้อยโครงการ แต่ ที่ผ่านมาประชาชนยังเผชิญหน้ากับฝุ่นควันที่เริ่มมีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้น หลังจากที่ทุเลาลงในช่วงวิกฤตโควิด-19 และแทบสิ้นหวังกับทางออกที่แสนริบหรี่

รูปที่ 1 แสดงแนวโน้มปริมาณ PM 2.5 ปรากฏว่าปริมาณ PM2.5 แนวโน้มเพิ่มขึ้น ในช่วง 2554-2559 แล้วลดลงในช่วงปี 2560-2564 เพราะผลกระทบของโควิด-19 จากนั้นก็สูงขึ้นอีกครั้ง  โดยหากเปรียบเทียบกับประเทศในอาเซียน จะพบว่าไทยมีปัญหา PM 2.5 สูงกว่าประเทศอื่น เช่นปี 2562 ค่า PM 2.5 ของไทยคือ 27.4 ไมโครกรัมต่อตร.ม. ขณะที่ มาเลเซีย 16.6 มก/ตรม. อินโดนีเซีย 19.4 เวียดนาม 20.4 (www.stateofglobalair.org/data)

คำถาม คือ ทำไมการแก้ปัญหา PM 2.5 จึงยังไม่ประสบความสำเร็จ

ผลกระทบจาก PM 2.5

สถานการณ์ฝุ่นควันสร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาลและผลเสียมีแนวโน้มทวีความรุนแรง ธนาคารโลกประเมินว่าต้นทุนเศรษฐกิจเพิ่มจาก 2.10 แสนล้านบาทในปี 2533 เป็น 8.71 แสนล้านบาทในปี 2556  และจากการศึกษาของ วิษณุ อรรถวานิช (2562) พบว่า มูลค่าความเสียหายทางเศรษฐกิจสูงถึง 2.17 ล้านล้านบาท เฉพาะกรุงเทพฯ และปริมณฑลมีค่าความเสียหายต่อครัวเรือน 4.36 แสนล้านบาท/ปี

ต้นทุนทางเศรษฐกิจที่สำคัญที่สุด คือ ต้นทุนสุขภาพ ข้อมูลของ State of Global Air รายงานว่าไทยมีผู้เสียชีวิตจาก PM 2.5 ถึง 32,200 คนในปี 2562 ข้อมูลการวิเคราะห์ 36 จังหวัดที่เผชิญหน้ากับปัญหามลพิษทางอากาศของ Green Peace เผยว่า ในปี 2564 ตัวเลขผู้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรจาก PM 2.5 สูงถึง 29,000 ราย นับเป็นตัวเลขที่สูงกว่าการตายจากอุบัติเหตุบนท้องถนน ยาเสพติด และการฆาตกรรมรวมกันเสียอีก อย่างไรก็ตามอัตราการเสียชีวิตของไทย (33.1 คนต่อประชากรแสนคนในปี 2562) ยังต่ำกว่าเพื่อนบ้าน เช่น มาเลเซีย 43.6  เวียดนาม 44.8   อินโดนีเซีย 56.0 (www.stateofglobalair.org/data)

ต้นทุนอีกประเภทที่คนส่วนใหญ่ยังไม่ตระหนักคือมลพิษจากฝุ่น PM 2.5 กำลังสร้างความเสียหายต่อคุณภาพดิน น้ำและการเติบโตของสิ่งมีชีวิตในป่า รวมทั้งความหลากหลายด้านชีวภาพ ในสหรัฐอเมริกามีระบบติดตามและแก้ปัญหามลพิษจาก PM 2.5 ที่อยู่ในรัศมี 124-186 ไมล์รอบอุทยานสำคัญต่าง ๆ

ต้นตอใหญ่ของ PM 2.5

รศ. นิพนธ์ พัวพงศกร กัมพล ปั้นตะกั่ว สุทธิภัทร ราชคม ในฐานะทีมวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เปิดเผยว่า ปรกติแล้วฝุ่น PM 2.5 จะเกิดขึ้นมาก ในช่วงปลายฤดูหนาวถึงต้นฤดูแล้ง (มกราคม-มีนาคม) ทั้งนี้เพราะความกดอากาศสูงที่แผ่ลงมาปกคลุมภาคเหนือมีกำลังอ่อนลง ลมมรสุมตะวันออกเฉียงเหนือมีกำลังอ่อนลง หรือมีลมสงบ ประกอบกับการผกผันกลับของอุณหภูมิในอากาศ ทำให้เกิดสภาพอากาศร้อนด้านบนกดทับอากาศเย็นเหมือนมีฝาครอบ การไหลเวียนและถ่ายเทอากาศไม่ดี ฝุ่นควันจึงสะสมในอากาศ และสภาพอากาศแห้งยังเอื้อต่อการเกิดไฟป่าง่ายอีกด้วย ยิ่งไปกว่านั้น เขตภาคเหนือยังได้รับผลกระทบจากปัจจัยด้านภูมิประเทศที่เป็นที่ราบล้อมรอบไปด้วยภูเขา ลักษณะเหมือนแอ่งกระทะ การสะสมหมอกควันในอากาศจึงรุนแรงกว่าพื้นที่อื่น

ฝุ่น PM 2.5 เกิดจากแหล่งกำเนิดโดยตรง (เช่น การเผาในที่โล่งแจ้งในชนบทและในป่า การขนส่ง การผลิตไฟฟ้าและโรงงาน) และแหล่งกำเนิดทางอ้อมที่เกิดจากการรวมตัวของก๊าซและมลพิษในบรรยากาศ โดยเฉพาะซัลเฟอร์ไดออกไซด์ และไนโตรเจนออกไซด์

ต้นตอใหญ่ที่สุดของฝุ่น PM 2.5 คือการเผาในที่โล่งในพื้นที่เกษตร และไฟไหม้ป่า รายงานการศึกษาในอดีตระบุว่าการเผาในที่โล่งในพื้นที่เกษตรก่อให้เกิดฝุ่น PM 2.5 ประมาณ 209,937 ตัน) รองลงมาคือ อุตสาหกรรม (65,140 ตัน/ปี) และการขนส่ง (50,200 ตัน/ปี) และการผลิตไฟฟ้า (31,793 ตัน/ปี) ส่วนแหล่งกำเนิดทางอ้อมของ PM 2.5 ที่สำคัญที่สุด คือซัลเฟอร์ไดออกไซด์ที่ส่วนใหญ่เกิดจากการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินและน้ำมัน (231,000 ตัน/ปี) จากโรงงานอุตสาหกรรม (212,000 ตัน/ปี) ส่วนต้นตอสำคัญของไนโตรเจนออกไซด์ คือ การขนส่ง (246,000 ตัน/ปี) การผลิตไฟฟ้า (227,000 ตัน/ปี) และโรงงานอุตสาหกรรม (222,000 ตันต่อปี) ตามลำดับ

ในเขตเมืองใหญ่ ๆ โดยเฉพาะกรุงเทพมหานคร ต้นตอที่ทำให้เกิด PM 2.5 มากที่สุดมาจากไอเสียจากรถยนต์ผนวกกับการจราจรที่ติดขัด  โดยเฉพาะจากพาหนะเครื่องยนต์ดีเซลที่มีกระบวนการเผาไหม้ไม่สมบูรณ์ เกิดเขม่าและฝุ่นควันมาก ยิ่งกว่านั้นไทยยังคงควบคุมมลพิษจากเครื่องยนต์ด้วยมาตรฐานยูโร 4 ต่ำกว่ายุโรป (ยูโร 5-6) รถยนต์ดีเซลในไทยตามมาตรฐานยูโร 4 ปล่อยอนุภาคฝุ่นระดับ 10 ไมครอน 0.025 กรัมต่อกม. เทียบกับยูโร 5-6 ที่ปล่อยอนุภาคฝุ่นไม่เกิน 0.005 กรัมต่อ กม. รองลงมา คือ การเผาไหม้เชื้อเพลิงฟอสซิลในโรงไฟฟ้า โรงงานอุตสาหกรรม การเผาเศษขยะ และกิจกรรมในครัวเรือน

ส่วนต้นตอในชนบท ส่วนหนึ่งเกิดจากการเผาวัสดุการเกษตรทั้งในที่โล่งและที่ไม่โล่ง เช่น การเผาอ้อยก่อนตัด การเผาตอซังในไร่ข้าวโพด และนาข้าว เพราะเป็นวิธีที่ง่ายและประหยัดแรงงานและค่าใช้จ่ายสำหรับเกษตรกรผู้มีรายได้น้อย การเผาขยะ ในบางพื้นที่มีการเผาเพื่อหาของป่า การเผาเพื่อบุกรุกพื้นที่ป่าและจับจองพื้นที่เพื่อทำมาหากิน และไฟป่าโดยเฉพาะในปีถัดมาหลังจากมีฝนตกชุกในปีก่อน ทำให้มีความชื้นสะสมในป่า

นอกจากต้นเหตุที่เกิดภายในประเทศแล้ว ฝุ่นควันที่พัดมาจากประเทศเพื่อนบ้านอันเนื่องจากการเผ่าวัสดุทางการเกษตรหลังจากการเพาะปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และอ้อยก็เป็นอีกต้นตอหนึ่งโดยเฉพาะจังหวัดในภาคเหนือที่อยู่ติดชายแดนพม่าอย่าง จ.ตาก จ.แม่ฮ่องสอน  จ.เชียงราย และภาคตะวันออกที่ติดเขมร  ฝุ่นควันดังกล่าวอยู่นอกเหนืออำนาจการจัดการของรัฐไทย ขอบเขตทางภูมิศาสตร์ของฝุ่นมลพิษนี้เรียกว่า airshed หรือ แอ่งฝุ่น PM 2.5

ทำไมการแก้ปัญหาฝุ่น PM 2.5 จึงยากมาก: สาเหตุด้านระบบการผลิตและพฤติกรรม

การแก้ปัญหา PM 2.5 ให้ได้ผลจำเป็นต้องทำความเข้าใจเรื่องสาเหตุต่างๆที่สลับซับซ้อน ตั้งแต่สาเหตุด้านระบบการผลิตทั้งในภาคเกษตร โรงไฟฟ้า การขนส่ง และโรงงานอุตสาหกรรม พฤติกรรมของคนในเมืองและเกษตรกร ข้อจำกัดและจุดอ่อนของนโยบายและแนวทางการแก้ปัญหาของรัฐ และข้อจำกัดด้านการเมือง เป็นต้น

ในเขตชนบท การเผาส่วนใหญ่เกิดในป่าผลัดใบ (มากกว่า 65 %) รองลงมาคือป่าไม่ผลัดใบและพื้นที่การเกษตร จุดที่เผาส่วนใหญ่ห่างจากหมู่บ้านและชุมชน มักเกิดในบริเวณใกล้ป่าสงวนมากกว่าป่าอนุรักษ์ แม้แต่ละพื้นที่จะมีสาเหตุและช่วงเวลาของการเผาแตกต่างกันไป แต่ก็มีสาเหตุร่วมกันคือ การเผาวัสดุการเกษตร เผาเพื่อเตรียมทำไร่ หาของป่า จับจองพื้นที่ หรือเพื่อจัดการพื้นที่ป่ารกร้าง ทั้งนี้สาเหตุเชิงซ้อนมีหลายมิติ อาทิ ภูมิประเทศ ภูมิอากาศ อาชีพ (หาของป่ามีรายได้ดีกว่าทำเกษตร) ความยากจน ขาดแรงงาน วัฒนธรรม หรือรสนิยมชอบกินของป่า ขาดเทคโนโลยีที่เป็นไปได้สำหรับการปรับเปลี่ยนชนิดพืชจากข้าวโพด รวมทั้งเทคโนโลยีการจัดการวัสดุการเกษตรที่มีต้นทุนต่ำกว่าการเผา (ศุทธินี ดนตรี, 2556) รวมทั้งปัญหาด้านการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของเกษตรกรอีกด้วย

เหตุผลสำคัญที่เกษตรกรยังคงต้องเผาวัสดุการเกษตรในแปลงนาข้าวและข้าวโพด หรือ เผาไร่อ้อยก่อนตัด (ทั้ง ๆ ที่มีแรงจูงใจรับซื้ออ้อยที่ไม่เผาในราคาสูง) คือ การขาดแคลนแรงงานและการใช้เครื่องจักรเก็บเกี่ยวที่ต้องลงทุนสูงในการปรับพื้นที่ไร่ให้เสมอ แปลงไร่มีขนาดเล็กจนไม่คุ้มที่จะใช้เครื่องจักร หรือขาดวิธีการจัดการวัสดุการเกษตรในแปลงข้าวโพด และนาข้าวที่มีต้นทุนจัดการต่ำกว่าการเผา หรือการทำนาติดต่อกัน 3 รอบต่อปีทำให้ไม่มีเวลานานพอที่ตอซังและฟางที่ไถกลบจะย่อยสลายได้ทัน ส่วนการทำไร่ข้าวโพดบนเขาก็ไม่สามารถใช้เครื่องจักรได้ ยิ่งกว่านั้นยังไม่มีพืชทดแทนข้าวโพดที่ปลูกง่าย พ่อค้ายินดีให้สินเชื่อเพื่อเพาะปลูก ขายสะดวก และได้กำไรไม่น้อยกว่าข้าวโพด ไม่มีพืช/อาชีพที่ให้รายได้สูงกว่าการเผาป่าเพื่อเก็บเห็ดเผาะและของป่า รวมทั้งการที่มีนายทุนจ้างชาวบ้านเผาป่าเพื่อยึดครองที่ดิน

การแก้ปัญหา PM 2.5 ในเมืองเป็นเรื่องยากทั้งด้านโครงสร้างการผลิต และเหตุผลด้านการเมือง  ในด้านโครงสร้างการผลิต ต้องมีการเปลี่ยนรถยนต์ เครื่องจักรในโรงงาน และโรงไฟฟ้า จากการใช้พลังงานฟอสซิลเป็นไฟฟ้าหรือพลังงานหมุนเวียน โดยเฉพาะต้นทุนจากการเปลี่ยน รถยนต์ปิ๊กอัพ และรถบรรทุกที่ใช้ดีเซลจำนวนมาก ไปเป็นรถไฟฟ้า หรือการใช้ไฮโดรเจนในอนาคต (เฉพาะในกทม. มีรถปิ๊กอัพ 3.2 ล้านคัน คิดเป็น 27.5% ของปริมาณรถทั้งหมด 11.65 ล้านคัน กรมขนส่ง, 31 ม.ค. 2566)  รวมทั้งต้นทุนการวางโครงสร้างพื้นฐานด้านสถานีชาร์จไฟทั่วประเทศ และความไม่สะดวกที่ต้องใช้เวลาชาร์จไฟฟ้านาน นอกจากภาคธุรกิจและประชาชนจะต้องใช้เงินมหาศาลในการลงทุนเปลี่ยนเครื่องจักรเครื่องยนต์แล้ว ยังต้องใช้ความกล้าหาญทางการเมือง แค่การประกาศใช้มาตรฐานควบคุมมลพิษของรถยนต์รุ่นใหม่เป็นยูโร 5 ตามวาระแห่งชาติเรื่องการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองที่จะต้องเริ่มในปี 2564 ก็ถูก ครม. ประกาศเลื่อนไปเป็นปี 2567 เมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2566 ที่ผ่านมา (ทั้งๆที่เรากำลังเผชิญปัญหา PM 2.5 อย่างหนัก) นโยบายที่ยากกว่าเรื่องยูโร 5 ได้แก่ การยกเลิกการอุดหนุนราคาน้ำมันดีเซลในระยะสั้น และขึ้นภาษีน้ำมันดีเซล (แล้วประกาศยกเลิกการใช้รถที่ใช้ดีเซลในระยะยาว

นอกจากนี้ ยังมีช่องว่างความรู้หลายประการที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการแก้ปัญหาให้ได้ผลจริง

• ในปัจจุบัน ยังไม่มีงานวิจัยที่จัดลำดับความสำคัญของสาเหตุการเผาและปัญหาหมอกควันเป็นรายพื้นที่ เช่น รายอำเภอ/รายตำบล เพื่อจัดลำดับความสำคัญของนโยบายและมาตรการแก้ไข
• ข้อเสนอเรื่องการปลูกพืชทดแทนข้าวโพดบนพื้นที่สูง และการลดการเผาวัสดุการเกษตรบนที่สูง และการเผาเพื่อหาของป่าที่ให้รายได้สูงกว่าการทำเกษตรทั้งปี ยังขาดการศึกษาพฤติกรรมเกษตรกรว่าทำไมเกษตรกรไม่ปรับเปลี่ยน  การวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของพืชทางเลือกสำหรับเกษตรกร และนโยบายพัฒนาอาชีพนอกภาคเกษตรให้คนบนที่สูงควรอย่างไร
• ขาดการบูรณาการความรู้ของนักวิจัยภายในชุมชนกับนักวิจัยจากภายนอก (ที่ทำวิจัยในภาพใหญ่ระดับอำเภอ/จังหวัด) และเจ้าหน้าที่รัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เมื่อขาดการบูรณาการความรู้ดังกล่าว ก็ไม่สามารถให้ข้อเสนอนโยบายที่สามารถแก้ปัญหาให้ตรงจุด เพราะเราต่างคนต่างคิดต่างทำแบบแบ่งแยก
• ยังขาดความรู้เรื่องขอบเขตทางภูมิศาสตร์ของฝุ่น PM 2.5 ที่เรียกว่า airshed หรือแอ่งฝุ่นมลพิษ และจำนวนแอ่งดังกล่าว

ทำไมการแก้ปัญหาหมอกควันของรัฐจึงล้มเหลว: ข้อจำกัด 3 ด้าน

นอกจากข้อมูลดัชนี PM 2.5 และดัชนี IQAIR ที่สูงมากเมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่มเอเชียใต้แล้ว หลักฐานแสดงความล้มเหลวของนโยบายป้องกันฝุ่น PM 2.5 คือ แผนและแนวทางปฏิบัติการป้องกันและแก้ปัญหาไฟป่า การเผาในที่โล่ง และมลพิษหมอกควันของเชียงใหม่ในปี 2561 – 2562 ที่เน้นมาตรการป้องกัน และมาตรการการกำหนดช่วงเวลาห้ามเผาในที่โล่งโดยเด็ดขาด  ผลการดำเนินงานปรากฎว่า จำนวนวันที่ค่า PM10 เกินมาตรฐาน สูงถึง 37 วัน เทียบกับตัวชี้วัดที่ต้องไม่เกิน 10 วัน 

ความล้มเหลวของรัฐมาจากข้อจำกัดและจุดอ่อนสำคัญ 3 ด้าน

ประการแรก แนวทางการจัดการฝุ่น  PM 2.5 แบบภัยพิบัติ ไม่ใช่แนวทางที่เหมาะสม เช่น การตั้งกรรมการในเดือนตุลาคมก่อนมีฝุ่น PM 2.5 และสลายตัวเดือนพฤษภาคม ทำให้ขาดความจำสถาบัน ขาดการจัดการและการศึกษาวิเคราะห์แบบต่อเนื่องโดยมืออาชีพ กรณีนี้ต้องเปลี่ยนระบบการจัดการเป็นการจัดการเชิงโครงสร้าง

ประการที่สอง ท้องถิ่นขาดเงิน และถูกซ้ำเติมจากกฎระเบียบต่าง ๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการบริหารจัดการ แม้ว่าสภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ และสำนักงบประมาณได้ริเริ่มให้มีการจัดสรรงบประมาณแบบบูรณาการให้จังหวัด และกลุ่มจังหวัดภายใต้โครงสร้างการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ ตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 รวมทั้งมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงานเชิงพื้นที่แบบบูรณาการ พ.ศ.2560

และตั้งแต่ปี 2561 มีการตั้งคณะกรรมการบูรณาการนโยบายพัฒนาภาค (ก.บ.ภ.) โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) เป็นเลขาฯ โดยมีเจตนารมณ์ร่วมกันในการกำหนดนโยบายแผนพัฒนาภาคแบบ One Plan ทำงานแบบเครือข่าย มีการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัดผ่านกระบวนการล่างสู่บน (Bottom Up) โดยมี  คณะกรรมการบริหารงานกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ (ก.บ.ก.) เป็นผู้ทำแผนระดับรอง ส่วน ก.บ.จ. คณะกรรมการบริหารงานจังหวัดแบบบูรณาการ (กบจ.) จัดทำแผนพัฒนาจังหวัดระดับอำเภอตามความต้องการของตำบล/หมู่บ้าน และมีอนุกรรมการของ ก.บ.ภ. (คณะกรรมการบูรณาการนโยบายพัฒนาภาค) กลั่นกรองแผนที่ ก.บ.ภ. อนุมัติ ส่วน สศช.กำหนดกรอบการจัดสรรงบประมาณกลุ่มจังหวัดร้อยละ 30 และจังหวัดร้อยละ 70 ซึ่งแบ่งงบบูรณาการเป็น 2 ประเภท ได้แก่ งบบูรณาการตามยุทธศาสตร์ (Agenda) และบูรณาการตามพื้นที่ใต้จังหวัด/กลุ่มจังหวัด

แต่ในทางปฏิบัติ ผลการดำเนินงานช่างน่าผิดหวัง เพราะไม่มีแผนแบบล่างสู่บนในพื้นที่จริงที่เป็นการบูรณาการแผนระหว่างหน่วยงานต่างๆ  การจัดสรรงบประมาณยังไม่มีประสิทธิภาพ ด้วยหน่วยงานส่วนภูมิภาคสามารถตั้งงบประมาณได้ 2 ช่องทางคือ (ก) ช่องบูรณาการกลุ่มจังหวัด (ข) ช่อง Agenda ตามอำนาจของกรม (รวมทั้งกรมที่ไม่ได้บูรณาการกับกรมอื่น ๆ) ภายใต้อำนาจเต็มในการตัดสินใจ/จัดสรรงบของสำนักงบประมาณ สำหรับงบ Agenda ของหน่วยราชการส่วนกลาง/ส่วนภูมิภาคมีอธิบดีและรัฐมนตรีว่าการ (รมว.) ต่อรองกับสำนักงบประมาณโดยตรง แต่งบบูรณาการภาค/จังหวัดไม่มีเจ้าภาพแท้จริง จึงไม่มีอำนาจต่อรองกับสำนักงบประมาณ

พูดให้เห็นภาพคือ ของบ 4 บาท ได้มาแค่ 1 บาท แถมต้องหารเฉลี่ยระหว่างจังหวัด งบจังหวัด/กลุ่มจังหวัดจึงน้อยมาก และยังมีแนวโน้มลดลงมากเพราะกรมต่างๆ ไม่สามารถใช้งบได้ตามเป้า และข้อจำกัดห้ามย้ายงบข้ามกรม งบจังหวัดจึงลดลงจาก 48,611 ล้านบาทในปี 2561 เหลือ 19,600 ล้านบาทในปี 2563 และงบกลุ่มจังหวัดลดลงจาก 16,332 ล้านบาทในปี 2561 เหลือ 8,400 ล้านบาทในปี 2563 และตัวเลขกรอบการจัดสรรงบประมาณของจังหวัดและกลุ่มจังหวัดในปี 2567  ยังเท่ากับปี 2563 (สศช. 2565)

ยิ่งไปกว่านั้น ยังติดปัญหาผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งงบบูรณาการกลุ่มจังหวัดได้ แต่โยกย้ายงบไม่ได้ ด้วยกฎหมายห้ามหน่วยราชการใช้งบประมาณเพื่อทำงานของกรม/กระทรวงอื่น ตัวอย่างเช่น การวางสายไฟลอดใต้ทะเลจากเกาะในอ่าวพังงาถึงชายฝั่ง มีพื้นที่ทับซ้อนหลายหน่วยงาน คือ การประปาส่วนภูมิภาค กรมอุทยานแห่งชาติ กรมทรัพยากรทางทะเล แต่ละกรมต้องต่างคนต่างของบ ต่างคนต่างจัดจ้างจัดซื้อ

นอกจากนี้ การเบิกจ่ายเงินหลวงมีขั้นตอนมากมาย ลัดขั้นตอนไม่ได้ เช่นเงินชดเชยภัยพิบัติใช้เวลาเบิกมากถึง 3 – 6 เดือน เพราะระเบียบราชการยังติดกับดักการตรวจสอบ สร้างอุปสรรคอย่างมากต่อการบูรณาการการทำงาน โดยมีหน่วยงานตรวจสอบถึง 4 หน่วย ได้แก่ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) กรมบัญชีกลาง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.)

ความยากลำบากประการที่สาม คือ แม้จะมีการจัดการฝุ่น PM 2.5 ภายในจังหวัดที่มีประสิทธิภาพสูงสุด มีความร่วมมือจากหน่วยราชการต่างๆ ชุมชน และกลุ่มประชาสังคม มีมาตรการป้องกันทั้งในเมืองและชนบท ก็ไม่อาจแก้ปัญหาฝุ่น PM 2.5 ได้ ดั่งประสบการณ์ของกลุ่มประชาสังคมในเชียงใหม่ ที่มีการจัดการร่วมกันเป็นกลุ่มจังหวัด ก็ยังแก้ปัญหาไม่ได้  เพราะฝุ่น PM 2.5 ส่วนหนึ่งพัดข้ามมาจากจังหวัดใกล้เคียงในภาคเหนือและประเทศเพื่อนบ้านโดยเฉพาะชายแดนฝั่งพม่าที่ปลูกข้าวโพด  ส่วนชายแดนเขมรก็มีการปลูกอ้อยและเผาไร่อ้อย ทำให้ฝุ่น PM 2.5 พัดเข้าถึงกรุงเทพฯ แต่นักวิจัยและผู้กำหนดนโยบายของไทยยังไม่มีข้อมูลและความรู้ว่าขอบเขตทางภูมิศาสตร์ของฝุ่น PM 2.5 ที่เรียกว่า airshed (คล้ายกับขอบเขตของลุ่มน้ำที่เรียกว่า watershed)  เช่น ในภาคเหนือ airshed กินพื้นที่เท่าไร และในประเทศไทยมี airshed กี่แห่ง แต่ละแห่งครอบคลุมพื้นที่จังหวัดใดทั้งในประเทศและนอกประเทศ เรารู้แค่หยาบๆว่า 60-65% ของฝุ่น pm2.5 ในเชียงใหม่มาจากต่างจังหวัดและประเทศเพื่อน การกำหนดขอบเขตของ airshed ต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมากและผู้เชี่ยวชาญหลายด้านเพื่อสร้างแบบจำลอง เพราะนอกจากสภาพภูมิอากาศ กิจกรรมทางเศรษฐกิจแล้ว สภาพภูมิประเทศก็มีส่วนสำคัญ โดยเฉพาะในภาคเหนือที่เป็นหุบเขาจากใต้ไปสู่ทิศเหนือ ประกอบกับแอ่งกระทะหลายๆแอ่ง ทำให้ฝุ่นที่พัดเข้ามาจากตะวันออกติดอยู่ในแอ่งเหล่านั้นในช่วงปลายฤดูหนาวต่อกับต้นฤดูร้อน

ข้อเสนอแนะ

กฎหมายและระบบบริหารงานราชการสร้างกับดักการบริหารงานแบบบูรณาการเชิงพื้นที่ เพราะเป็นการบริหารแบบรวมศูนย์แต่แยกส่วน แบบกรมมาธิปไตย ต่างคนต่างคิดต่างทำ และการบริหารจัดการหมอกควันยังเป็นเรื่องภัยพิบัติตามฤดูกาล มีการตั้งคณะกรรมการช่วงเดือนตุลาคม และยุบเดือนพฤษภาคม จากนั้นจึงตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ในรอบถัดไป ขาดความต่อเนื่องของการทำงาน ยิ่งไปกว่านั้น ความพยายามบูรณาการนโยบายและงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัด/กลุ่มจังหวัดล้มเหลว  เพราะการจัดสรรงบประมาณไม่ได้อยู่ภายใต้อำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ถูกกำหนดโดยกรมต่าง ๆ ในจังหวัดที่มีอำนาจตามกฎหมาย จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องกระจายอำนาจส่วนนี้

• ข้อเสนอแนะด้านการปรับเปลี่ยนนโยบายการบริหารจัดการฝุ่น PM 2.5  จากระดับล่างสู่บน

– เร่งศึกษาวิจัยเพื่อกำหนดขอบเขต airshed ของฝุ่น PM 2.5 ที่เป็นปัญหาข้ามจังหวัดและข้ามประเทศ

– นโยบายจัดทำแผนปฏิบัติด้านการบริหารจัดการฝุ่น PM 2.5 โดยความร่วมมือของชุมชน อบต. หน่วยราชการในพื้นที่จังหวัดต่าง ๆ ที่อยู่ใน airshed เดียวกัน แต่ใช้ระบบจัดสรรงบประมาณให้เป็นกลุ่ม airshed ตามแผนปฏิบัติการไม่ใช่กระจายให้กรมต่าง ๆ แบบปัจจุบัน การบริหารจัดการงบประมาณบูรณาการแบบพื้นที่ airshed นี้ควรเป็นอำนาจโดยตรงของนายกรัฐมนตรี ไม่ใช่แบบ agenda based ที่ยังอยู่ในความรับผิดชอบของกรมต่าง ๆ และงบประมาณบูรณาการแบบกลุ่มจังหวัดที่ไม่มีเจ้าภาพ

– สร้างความร่วมมือในการป้องกันและลดปัญหาฝุ่น PM 2.5 ภายในแต่ละ airshed กับประเทศเพื่อนบ้าน และนักธุรกิจไทยที่ไปส่งเสริมการปลูกข้าวโพด และอ้อยในพม่า ลาว เขมร ดังตัวอย่างความสำเร็จของแคลิฟอร์เนีย บริติชโคลัมเบียในแคนาดาที่ใช้ airshed เป็นเครื่องมือติดตามและป้องกันฝุ่น PM 2.5 มาตั้งแต่ทศวรรษ 1970  และขณะนี้จีนและอินเดียที่มีปัญหาฝุ่น PM 2.5 สูงที่สุดในโลก ได้นำแนวคิดดังกล่าวไปใช้แล้ว

• นโยบายลดการเผาในที่โล่งในภาคเกษตรและป่า

– ระยะสั้น นโยบายลดการเผา ทยอยกันเผา เช่น การอุดหนุนเกษตรกรที่ต้องการปรับระดับแปลงไร่นาเพื่อใช้เครื่องจักรแทนการเผา

– ระยะกลาง วิจัย/พัฒนาพืชทดแทน สร้างอาชีพใหม่  ตัวอย่างที่น่าจะเป็น best practices คือ กระบวนการทำงานของมูลนิธิปิดทองหลังพระในจังหวัดน่านกว่า10 ปี จึงประสบความสำเร็จสามารถคืนป่าที่อุดมสมบูรณ์ในพื้นที่ดำเนินการแก้ปัญหาเขาหัวโล้นในบางหมู่บ้านให้ประเทศได้ โดยชาวบ้านมีรายได้ที่ดีจากอาชีพที่หลากหลาย

– สร้างตลาดคาร์บอนภาคบังคับ เพื่อให้มีการซื้อขายคาร์บอนเครดิต ทางออกที่น่าจะมีความเป็นไปได้สำหรับเกษตรกรบนที่สูง โดยเฉพาะเกษตรกรสูงอายุ คือการปลูกป่าเพื่อขายคาร์บอนเครดิต แต่แนวทางนี้จะได้ผลต่อเมื่อคาร์บอนเครดิตมีราคาสูงใกล้เคียงต้นทุนของก๊าซเรือนกระจกที่กระทบต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนทั่วโลก เงื่อนไขคือรัฐต้องสถาปนาตลาดคาร์บอนภาคบังคับ โดยกล้าที่จะเก็บภาษีคาร์บอนในอัตราเท่ากับต้นทุนทางสังคมจากกิจกรรมต่าง ๆ ที่ก่อก๊าซเรือนกระจก แล้วนำเงินรายได้มาใช้ซื้อคาร์บอนเครดิต รวมทั้งส่งเสริมการปลูกป่าและดูแลจัดการอย่างจริงจัง

• นโยบายในเมือง: การผลิตไฟฟ้า การขนส่ง อุตสาหกรรม

สร้างตลาดคาร์บอนภาคบังคับ โดยเก็บภาษีคาร์บอน และการซื้อขายเครดิตคาร์บอน หนทางแก้วิกฤติทางอากาศในเรื่องนี้ไม่ใช่เพียงแต่การเปลี่ยนมาตรฐานการปล่อยมลพิษจากรถยนต์ไปเป็น Euro 6 เท่านั้น แต่ต้องยกเลิกการใช้เครื่องยนต์ดีเซลเหมือนในยุโรปในระยะยาว รัฐต้องมีมาตรการผลักดันและส่งเสริมให้ใช้เครื่องยนต์ไฟฟ้า หรือเครื่องยนต์ไฮโดรเจน แทน ซึ่งต้องอาศัยเงินอุดหนุนเป็นแรงจูงใจในการปรับเปลี่ยน หนทางหนึ่งที่จะหารายได้เข้ารัฐและนำไปจ่ายเงินอุดหนุนได้ คือการเก็บภาษีน้ำมันดีเซลและกิจกรรมที่ก่อปัญหามลพิษในอากาศ นโยบายนี้จะสร้างผลดีถึง 2 ต่อ คือ การลดฝุ่น PM 2.5 และก๊าซเรือนกระจก แต่ ณ เวลานี้ ไม่มีพรรคการเมืองไหนกล้าหาเสียงโดยใช้นโยบายนี้ ทั้ง ๆ ที่การใช้ดีเซลกำลังบ่อนทำลายสุขภาพคนไทย และอาจสร้างต้นทุนทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาล  เช่น ผลเสียต่อการท่องเที่ยวในระยะยาว