ไหนว่าน้ำน้อย…ทำไม ? ยังลุ้นซ้ำรอยน้ำท่วม 54

ที่ประชุม ศปช. รายงานช่วง 1 ถึง 7 วันข้างหน้านี้ จำเป็นต้องปรับเพิ่มการระบายน้ำแบบขั้นบันไดผ่านเขื่อนเจ้าพระยา จากเดิม 2,000 ลบ.ม.ต่อวินาที เป็นทยอยเพิ่มขึ้นวันละ 50 – 100 ลบ.ม.ต่อวินาที

จิรายุ ห่วงทรัพย์ โฆษก ศปช. (5 ต.ค. 67)

ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 30 สิงหาคม 2567 ขณะลงพื้นที่พบปะผู้ประสบอุทกภัยที่ จ.สุโขทัย แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ตอบคำถามถึงมวลน้ำที่ไหลลงมาไม่น่าจะเป็นปัญหาสำหรับพื้นที่ภาคกลางและกรุงเทพฯ ว่า “ตอนนี้เขื่อนด้านบน ทั้งเขื่อนสิริกิติ์ และเขื่อนภูมิพล สามารถรองรับน้ำได้เพียงพอแน่นอน ฉะนั้นในส่วนของพื้นที่กรุงเทพฯ ไม่มีปัญหา และในส่วนของการคาดการณ์เรื่องพายุก็ไม่มีเข้ามา ดังนั้นพื้นที่กรุงเทพฯ จึงปลอดภัยแล้ว ในขณะที่ภาคเหนือตอนนี้ก็เริ่มดีขึ้น รวมถึงจากการที่ได้พูดคุยกับ ร.อ. ธรรมนัส พรหมเผ่า รมว.เกษตรและสหกรณ์ ก็ได้ทราบว่าตอนนี้ภาคเหนือเต็มที่ 7 วัน ทุกอย่างก็จะเริ่มคลี่คลาย”

นั่นคือคำให้สัมภาษณ์ก่อนเกิดวิฤตน้ำท่วมใหญ่เชียงราย และน้ำท่วมใหญ่เชียงใหม่ หากอยู่ภายใต้สถานการณ์โลกรวน สภาพอากาศแปรปรวน แบบคาดการณ์ได้ยากขึ้นทุกขณะ

The Active ชวนมองกลไกจัดการน้ำท่วม 2567 เหมือนหรือต่างจากอดีต ประกอบข้อมูลน้ำฝนและพายุ สิ่งที่เปลี่ยนไป นำไปสู่การรับมือภัยพิบัติน้ำได้ดีขึ้นแค่ไหน ถูกนำมาใช้อย่างเต็มประสิทธิภาพแล้วหรือยัง ภายใต้โลกที่ไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป

อุทกภัย 2554 บทเรียนใหญ่ที่คนไทยไม่ลืม

วิกฤตน้ำท่วมเชียงราย ระดับน้ำท่วมใน จ.เชียงใหม่ ที่น้ำปิงทำลายสถิติน้ำท่วมปี 2554 ทำให้เกิดหลายคำถามว่าปี 2567 เราจะเผชิญกับน้ำท่วมหนักคล้ายปี 2554 หรือไม่ ? แม้จะเป็นปีลานีญาคล้ายกัน แต่ก่อนหน้านี้เรามักได้ยินการคาดการณ์ที่ว่า ปีนี้น้ำน้อยกว่าปี 2554 เยอะ แต่ทำไมบางพื้นที่ บางจังหวัดสถานการณ์จึงรุนแรงมากกว่าปี 2554

สถาบันเทคโนโลยีสารสนเทศทรัพยากรน้ำ (องค์การมหาชน) หรือ สสน. ในฐานะผู้พัฒนาและบริหารจัดการข้อมูลจาก 52 หน่วยงาน ผ่านระบบ “คลังข้อมูลน้ำแห่งชาติ” บันทึกเหตุการณ์ปี 2554 ว่า นอกจากพื้นที่ภาคเหนือและภาคกลางที่ได้รับผลกระทบอย่างหนักแล้ว กรุงเทพมหานครและปริมณฑลยังเกิดน้ำท่วมหนักในรอบ 70 ปี นับแต่เหตุการณ์น้ำท่วมกรุงเทพมหานครในปี 2485

ส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ มีการประกาศเป็นพื้นที่ภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินตั้งแต่ปลายเดือนกรกฎาคม จนเดือนพฤศจิกายน 2554 รวม 65 จังหวัด มีผู้เสียชีวิต 657 ราย สูญหาย 3 คน ราษฎรเดือดร้อน 4,039,459 ครัวเรือน บ้านเรือนเสียหายทั้งหลัง 2,329 หลัง บ้านเรือนเสียหายบางส่วน 96,833 หลัง พื้นที่การเกษตรเสียหาย 11.20 ล้านไร่ ถนน 13,961 สาย ท่อระบายน้ำ 777 แห่ง ฝาย 982 แห่ง ทำนบ 142 แห่ง สะพาน/คอสะพาน 724 แห่ง บ่อปลา/บ่อกุ้ง/หอย 231,919 ไร่ ปศุสัตว์ 13.41 ล้านตัว

ปัจจัยธรรมชาติ เกิดอุทกภัย 2554

เมื่อลองไล่เรียงข้อมูลปัจจัยที่ส่งผลให้ประเทศไทย โดยเฉพาะพื้นที่ลุ่มเจ้าพระยา รวมถึงกรุงเทพมหานครต้องเผชิญกับมหาอุทกภัยครั้งใหญ่ครั้งนั้น พบว่ามีปัจจัยทางธรรมชาติหลายด้าน

• ฝนที่มาเร็วกว่าปกติและปริมาณฝนสะสมทั้งประเทศ ตั้งแต่เดือนมกราคม – ตุลาคม 2554 สูงกว่าค่าเฉลี่ย 35%

• ปรากฏการณ์ลานีญา ที่เกิดขึ้นในช่วงครึ่งแรกของปี 2554 ส่งผลให้ฝนมาเร็วกว่าปกติตั้งแต่เดือนมีนาคม และมีปริมาณฝนมากกว่าปกติเกือบทุกเดือน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเดือนมีนาคมและเดือนเมษายน มีปริมาณฝนสูงกว่าค่าเฉลี่ยถึงร้อยละ 277 และ 45 ตามลำดับ

• พายุ ปี 2554 ประเทศไทยได้รับอิทธิพลทั้งโดยตรงและโดยอ้อมจากพายุที่เคลื่อนตัวมาจากทะเลจีนใต้ ทั้งหมด 5 ลูก ได้แก่ พายุโซนร้อน ไหหม่า นกเตน ไห่ถาง เนสาด และนาลแก โดยพื้นที่ภาคเหนือเป็นพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบหนักสุด ช่วงปลายเดือนมิถุนายน มีพายุโซนร้อน “ไหหม่า” พัดถล่มพื้นที่ภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ส่งผลให้ปริมาณน้ำในแม่น้ำยมเพิ่มขึ้นอย่างมาก ถัดมาช่วงปลายเดือนกรกฎาคม น้ำในพื้นที่ภาคเหนือยังระบายไม่หมด พายุ “นกเตน” ได้พัดถล่มซ้ำพื้นที่เดิมอีก ทำให้ปริมาณน้ำยิ่งเพิ่มสูงขึ้น ตามมาด้วยพายุ “ไห่ถาง” ที่ส่งผลกระทบต่อภาคตะวันออกเฉียงเหนือบริเวณพื้นที่ริมแม่น้ำโขง ในช่วงวันที่ 27-29 กันยายน ต่อมาคือ พายุ “เนสาด” ส่งผลกระทบพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือและด้านตะวันออกของภาคเหนือ ส่วนพายุลูกสุดท้ายคือ “นาลแก” ทำให้มีฝนมากในพื้นที่ภาคกลางและภาคตะวันออก ช่วงวันที่ 5-7 ตุลาคม

• ร่องมรสุมและลมประจำท้องถิ่น ช่วงเดือนพฤษภาคมถึงเดือนตุลาคม มีร่องมรสุมพาดผ่านบริเวณประเทศไทยอย่างต่อเนื่อง เป็นปัจจัยที่เสริมให้ปริมาณฝนยิ่งเพิ่มมากขึ้น เฉพาะปริมาณฝนในพื้นที่กรุงเทพมหานคร ตั้งแต่ต้นปีมีค่าสูงที่สุดเมื่อเทียบกับปริมาณฝนรายเดือนสะสมของสำนักการระบายน้ำ เฉลี่ยในคาบ 20 ปี (2534-2553) และปริมาณฝนรายเดือนสะสมของกรมอุตุนิยมวิทยา เฉลี่ยในคาบ 30 ปี (2524-2553) โดยในวันที่ 1 ธันวาคม มีปริมาณฝนสะสมตั้งแต่ต้นปีอยู่ที่ 2,257.5 มิลลิเมตร ซึ่งปริมาณฝนรายเดือนสะสมเฉลี่ยในคาบ 20 ปี ของสำนักการระบายน้ำ สิ้นเดือนพฤศจิกายน อยู่ที่ 1,654.4 มิลลิเมตร ส่วนปริมาณฝนรายเดือนสะสมเฉลี่ยในคาบ 30 ปี ของกรมอุตุนิยมวิทยา สิ้นเดือนพฤศจิกายน อยู่ที่ 1,973.5 มิลลิเมตร

เทียบปัจจัยรอบด้าน อุทกภัยใหญ่ 54 สู่การรับมือ 67

เปรียบเทียบพายุ กับสถานการณ์น้ำท่วม ปี 2549, ปี 2554, ปี 2565 และ ปี 2567

• ในปี 2549 มีพายุเข้าไทย 2 ลูก ได้แก่ ช้างสาน (ตุลาคม) และ ทุเรียน (ธันวาคม)
• ในปี 2554 มีพายุ 5 ลูก ไหหม่า (มิถุนายน) นกเตน (กันยายน) ไห่ถาง เนสาด (ต้น ตุลาคม) และนาลแก (ปลาย ตุลาคม)
• ในปี 2565 มีพายุเข้าไทย 1 ลูก (กันยายน)
• ในปี 2567 คาดการณ์พายุเข้าไทย 1-2 ลูก ช่วงเดือน กันยายนและตุลาคม ล่าสุด คือ พายุซูลิก (กันยายน) (รวบรวมข้อมูล ถึงวันที่ 30 กันยายน 2567)

เปรียบเทียบสถานการณ์น้ำจากปริมาณฝนสะสม ปี 2549, ปี 2554, ปี 2565 และปี 2567

• ในปี 2549 ฝนเฉลี่ยทั้งปี 1,605 มิลลิเมตร มากกว่าปกติ 8%
• ในปี 2554 ฤดูฝนเริ่มเร็ว ฝนเฉลี่ยทั้งปี 1,824 สูงกว่าค่าปกติ 24%
• ในปี 2565 ฝนเฉลี่ยทั้งปี 1,876 มิลลิเมตร มากกว่าค่าปกติ 27%
• ในปี 2567 มกราคม -20 สิงหาคม 2567 ฝนทั้งประเทศต่ำกว่าเฉลี่ย 30 ปี ฝนสะสม 934 มิลลิเมตร มากกกว่าค่าปกติ 4%

ขณะที่ข้อมูล ปริมาณฝนในฤดูฝน ชุดข้อมูลกรมชลประทานตั้งแต่ 20 พฤษภาคม – 22 กันยายน 2567 ปริมาณฝน 1,072.1 มิลลิเมตร มากกว่าค่าปกติ 16% โดยต้องมีการสรุปตัวเลขรวมปี 2567 อีกครั้ง

เทียบจุดรวมน้ำแม่น้ำเจ้าพระยา สถานี C.2 ค่ายจิรประวัติ จ.นครสวรรค์

ปี 2554 มีปริมาณน้ำไหลผ่านรายวันสูงสุด 4,686 ลูกบาศก์เมตรต่อวินาที ในวันที่ 13 ตุลาคม 2554 ซึ่งถือเป็นน้ำไหลผ่านที่มีปริมาณมาก แต่ก็ยังน้อยกว่าปี 2549 ที่มีปริมาณน้ำไหลผ่านรายวันสูงสุดถึง 5,960 ลูกบาศก์เมตรต่อวินาที แต่จะเห็นได้ว่าปริมาณน้ำของปี 2554 ในแต่ละวันมีค่อนข้างมากกว่าปีอื่นอย่างเห็นได้ชัดตั้งแต่ช่วงเดือนพฤษภาคม และเพิ่มขึ้นค่อนข้างมากอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งเกิดน้ำล้นตลิ่งเร็วกว่า โดยเริ่มล้นตลิ่งตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน จนถึงวันที่ 29 ตุลาคม 2554 รวมทั้งหมด 44 วัน มากที่สุดเมื่อเทียบกับปีอื่น ส่งผลทำให้ปริมาณน้ำโดยรวมทั้งปีมีมากถึง 48,615 ล้านลูกบาศก์เมตร ซึ่งมากกว่าปี 2538, 2545 และ 2549 ที่เกิดอุทกภัยรุนแรงครั้งใหญ่ในลุ่มน้ำเจ้าพระยา แม้ว่าอัตราการไหลสูงสุดรายวันของปี 2554 จะไม่ได้มากที่สุดก็ตาม

กลไกจัดการน้ำท่วม 2554

ในปี 2554 หลังแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเสร็จสิ้นวันที่ 23 สิงหาคม 2554 และเข้าทำหน้าที่อย่างเป็นทางการของรัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อีก 2 เดือนต่อมา ได้เกิดอุทกภัย น้ำท่วมใหญ่8 ตุลาคม 2554 นายกรัฐมนตรีลงนามประกาศจัดตั้ง ศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย (ศปภ.) หรือ ‘วอร์รูมน้ำ’ บัญชาการแก้ปัญหาน้ำท่วมใหญ่ ที่สนามบินดอนเมือง

มี พล.ต.อ. ประชา พรหมนอก รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมขณะนั้น เป็นผู้อำนวยการศูนย์ และมีปลัดกระทรวงกลาโหม และ รักษาราชการแทนปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็น รอง ผอ.ศูนย์ฯ มีรองนายกรัฐมนตรี และ ครม. เป็นที่ปรึกษา

แบ่งโครงสร้างการทำงานออกเป็น ฝ่ายปฏิบัติการ มี ปลอดประสพ สุรัสวดี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีขณะนั้นเป็นหัวหน้า พร้อมด้วยผู้บัญชาการเหล่าทัพ ผู้ว่าราชการจังหวัดที่ประสบอุทกภัย ตัวแทนภาคอุตสาหกรรม และผู้แทนกระทรวงที่เกี่ยวข้อง รวมถึงอธิบดีกรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยร่วมเป็นกรรมการ

ฝ่ายอำนวยการร่วมมี พล.อ.อ. สุกำพล สุวรรณทัต รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมเป็นหัวหน้าฝ่าย เน้นการทำงานป้องกันและแจ้งเตือนภัย และให้การสนับสนุน

อำนาจหน้าที่ ของ ศปภ. ในอุทกภัยใหญ่ 2554

1. เป็นหน่วยบัญชาการที่ร่วมงานทั้งภาครัฐและเอกชนในการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัยแบบเบ็ดเสร็จ (one stop service)
   
2. สั่งการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย รวมถึงการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ให้ทั่วถึงเต็มพื้นที่ที่ได้รับความเดือดร้อนอย่างเร่งด่วน
   
3. กำกับดูแลการจัดส่งอาหารและเครื่องอุปโภคให้ผู้ประสบอุทกภัยอย่างพอเพียงทั่วถึง
   
4. สนับสนุนด้านการเดินทาง ยานพาหนะ
   
5. ประสานงานป้องกันภัย และแจ้งเตือนภัยแก่ประชาชนให้ทันต่อสถานการณ์
   
6. วางแผนเคลื่อนย้ายและจัดเตรียมที่พักอาศัยให้แก่ผู้ประสบอุทกภัย
   
7. กำกับการระบายน้ำให้กลับสู่สภาวะปกติ
   
8. จัดตั้งศูนย์รับบริจาคเพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชน
   
9. ติดตามความเดือดร้อนของประชาชนอย่างทั่วถึง โดยเฉพาะการรับแจ้งโดยตรงผ่านสายด่วน 1111
   
10. ติดตามการปฏิบัติงานเพื่อให้ประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนได้รับการช่วยเหลือและอื่น ๆ

จากกรอบอำนาจของ ศปภ. ในเวลานั้น ส่วนใหญ่ให้ความสำคัญไปที่ ความปลอดภัยของชีวิตประชาชน เนื่องจากผ่านการประเมินแล้วว่า วิธีการเพียงอย่างเดียว คือ ต้องเร่งระบายน้ำลงทะเลให้เร็วที่สุด แต่กว่าน้ำจะผ่านไป ประชาชนหลายพื้นที่ต้องอยู่กับน้ำท่วมขังเป็นเวลานานนับเดือน ในช่วงนั้นจึงต้องเร่งเข้าช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนในด้านต่าง ๆ

การบริหารจัดการของ ศปภ. ในขณะนั้น นอกจากรับมือและแก้ไขสถานการณ์วิกฤต และคิดวางแผนกระบวนการเยียวยาฟื้นฟูวิถีชีวิตและกระตุ้นให้เศรษฐกิจประเทศให้กลับคืนสู่ภาวะปกติ บทเรียนจากน้ำท่วมใหญ่ ปี 2554 ที่สร้างความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน รวมทั้งภาคเศรษฐกิจของประเทศจำนวนมหาศาล นำมาสู่การศึกษาและวางแผนแก้ไขปัญหาเรื่องน้ำแผนบริหารจัดการน้ำมูลค่า 3.5 แสนล้านบาท แต่ก็ต้องหยุดลงเพราะเป็นมีหลายปัจจัยทางการเมืองและการถูกต่อด้านจากภาคประชาชน

กลไกจัดการน้ำท่วม 2567 ‘เหมือน’ หรือ ‘ต่าง’ จากอดีต

หลังเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่เชียงราย แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้ลงนามในคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 312/2567 ลงวันที่ 16 กันยายน 2567 แต่งตั้งคณะกรรมการ 2 ชุด

ชุดแรก เป็นคณะกรรมการอำนวยการและบริหารสถานการณ์อุทกภัย วาตภัย และดินโคลนถล่ม (คอส.) นายกรัฐมนตรี นั่งเป็นประธาน มีรองนายกรัฐมนตรี 4 คน เป็นรองประธาน

• ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.กลาโหม
• อนุทิน ชาญวีรกูล รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย
• สุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.คมนาคม
• ประเสริฐ จันทรรวงทอง รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.ดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม

นอกจากนี้ยังมีรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องอย่าง รมว.เกษตรและสหกรณ์ และ รมว.สาธารณสุข เป็นกรรมการ รวมถึงผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ผู้บัญชาการหน่วยบัญชาการทหารพัฒนา ปลัดกระทรวงและอธิบดีที่เกี่ยวข้องร่วม 20 หน่วยงาน เช่น อธิบดีกรมอุตุนิยมวิทยา อธิบดีกรมชลประทาน และอธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย รวมถึงเลขาธิการสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.)

สำหรับ อำนาจหน้าที่ของ คอส. คือ อำนวยการและบริหารสถานการณ์อุทกภัย วาตภัยและดินโคลนถล่ม ที่ครอบคลุมทั้งส่วนของการเตรียมพร้อม การติดตาม และเฝ้าระวังสถานการณ์ การป้องกัน การช่วยเหลือเยียวยา และการฟื้นฟูหลังเกิดภัย ผ่านการสั่งการส่วนราชการ หน่วยงานภาครัฐ เพื่อบูรณาการการทำงาน

ชุดที่สอง คือ ศูนย์ปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัย วาตภัย และดินโคลนถล่ม (ศปช.) 

ส่วนคณะกรรมการอีกชุด มี ภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.กลาโหม เป็นผู้อำนวยการศูนย์ฯ พร้อมด้วยรองผู้อำนวยการศูนย์ฯ 3 คน คือ อนุทิน ชาญวีรกูล รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.มหาดไทย, สุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.คมนาคม และ ประเสริฐ จันทรรวงทอง รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.ดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม และมีผู้แทนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกว่า 20 หน่วยงาน

อำนาจหน้าที่ ของ ศปช. เน้นไปที่การบัญชาการและบูรณาการหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในสถานการณ์อุทกภัยฯ ดังนี้

1. เป็นหน่วยบัญชาการที่บูรณาการหน่วยงานภาครัฐ และภาคเอกชน ในการอำนวยการและปฏิบัติการช่วยเหลือผู้ประสบอุทกภัยแบบเบ็ดเสร็จ (one stop service)
   
2. สั่งการเพื่อให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัย รวมถึงการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของผู้ประสบภัยให้ทั่วถึง รวมทั้งวางแผนการเคลื่อนย้าย จัดเตรียมที่พักให้ผู้ประสบอุทกภัย
   
3. กำกับดูแลการจัดส่งอาหาร เครื่องอุปโภคบริโภคอย่างพอเพียงและทั่วถึง
   
4. ประชาสัมพันธ์ และเผยแพร่ข่าวสารที่เป็นประโยชน์แก่ประชาชนให้ทันต่อสถานการณ์
   
5. กำกับการดำเนินการเพื่อผลักดันระบายน้ำ เพื่อให้สถานการณ์กลับสู่ภาวะปกติโดยเร็ว
   
6. ติดตามและประมวลข้อมูลสถานการณ์ และการช่วยเหลือเพื่อรายงานต่อรัฐบาล คอส. และเสนอแนะเพื่อสั่งการในส่วนที่เกี่ยวข้อง
   
7. ตั้งคณะกรรมการ อนุกรรมการ หรือ คณะทำงาน เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติงานตามความจำเป็น

การจัดตั้ง คอส. และ ศปช. มีวัตถุประสงค์เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการรับมือกับภัยพิบัติทางธรรมชาติ โดยเฉพาะอุทกภัย วาตภัย และดินโคลนถล่ม ซึ่งเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในประเทศไทย โดยจะใช้งบประมาณจากสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในการดำเนินงาน

และหลังลงพื้นที่ติดตามปัญหาวิกฤตน้ำท่วมที่ จ.เชียงราย นายกรัฐมนตรี สั่งการให้ตั้ง ศปช.​ปฏิบัติการส่วนหน้า​ หรือ​ ศปช.​ส่วนหน้า เพื่อเป็นศูนย์สั่งการ และประสานงานกับผู้เกี่ยวข้องทั้งหมด และให้ ธีรรัตน์ สำเร็จวาณิชย์ รมช.มหาดไทย เป็นประธาน และ พล.อ. ณัฐพล นาคพาณิชย์ รมช.กลาโหม เป็นที่ปรึกษา และให้ จิรายุ ห่วงทรัพย์ ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี เป็นโฆษก ให้ปฏิบัติงานเป็นเวลาอย่างน้อย 30 วัน จนกว่าสถานการณ์จะคลี่คลาย โดยให้มีการระดมพลผ่านทางกระทรวงกลาโหม และกระทรวงยุติธรรม ร่วมกับอาสาสมัคร และหน่วยงานเอกชนต่างๆ

จากน้ำท่วมใหญ่ ปี 54 สู่ พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ฉบับแรกของไทย

ไม่ว่าจะเป็นการตั้ง ศปช.ในยุคของ แพทองธาร ชินวัตร ปี 2567 หรือ การตั้ง ศปภ. ในยุค ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในปี 2554 เป็นการใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.บริหารราชการแผ่นดิน ที่เน้นเป้าหมายการเร่งผลักดันน้ำ และช่วยเหลือเยียวยาผู้ประสบอุทกภัยเป็นหลัก ขณะที่การคาดการณ์ล่วงหน้าเพื่อเตรียมพร้อมป้องกันอาจเป็นลำดับความสำคัญรองลงมา

แม้เริ่มเห็นสัญญาณบวกในการเฝ้าระวังสถานการณ์ลุ่มน้ำเจ้าพระยา ซึ่งจะได้รับอิทธิพลจากน้ำเหนือ และคาดการณ์ฝนที่กำลังเคลื่อนตัวเข้าสู่พื้นที่ภาคกลาง เห็นได้จากการออกมาประชาสัมพันธ์ของ จิรายุ ห่วงทรัพย์ ในฐานะ โฆษก ศปช. ที่สื่อสารเรื่องความจำเป็นที่ต้องระบายน้ำผ่านเขื่อนเจ้าพระยาเพิ่มเติม และให้จังหวัดที่เสี่ยงจะได้รับผลกระทบเฝ้าระวัง และเตรียมพร้อมขนของขึ้นที่สูง

แต่ก็มีข้อสังเกตว่า กลไกการจัดการน้ำเมื่อปี 2554 กับปี 2567 เปลี่ยนไป เพราะขณะนี้ มี พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ฉบับแรกเกิดขึ้นแล้ว และมีหน่วยงานที่ทำหน้าที่บูรณาการจัดการน้ำ คือ สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.)

พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำฉบับแรกของไทยถูกใช้เต็มประสิทธิภาพ ?

สมเกียรติ ประจำวงษ์ อดีตเลขาธิการสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ย้ำว่า ประเทศไทย มี พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ฉบับแรก เพื่อใช้เป็นกฎหมายหลักในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งระบบของประเทศ จากเดิมที่การแก้ปัญหาไปตามแต่ละหน่วยงาน ตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในกฎหมายหลายฉบับ ทำให้การแก้ไขปัญหาขาดความเป็นเอกภาพ

กฎหมายฉบับนี้จึงจะบูรณาการเกี่ยวกับการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ การบำรุงรักษา การฟื้นฟู และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำให้เกิดความเป็นเอกภาพ กำหนดมาตรการในการป้องกันและแก้ไขปัญหาภาวะน้ำแล้งและภาวะน้ำท่วม วางหลักเกณฑ์ในการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนในการเข้าถึงทรัพยากรน้ำสาธารณะ และยังจัดให้มีองค์กรบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งในระดับชาติ ระดับลุ่มน้ำและระดับองค์กรผู้ใช้น้ำ ซึ่งสะท้อนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่วมกันบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ

กรณีการเกิดภัยพิบัติ สามารถยกระดับกลไกการบริหารจัดการน้ำตามเหตุการณ์ได้ เพราะคือการบูรณาการร่วมกัน อย่าง การบริหารจัดการน้ำในสภาวะวิกฤตและนวัตกรรมในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยตามพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 เป็น 1 ใน 3 เสาหลักที่เป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาการบริหารจัดการน้ำของประเทศ (เสาหลักที่ 1 แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ เสาหลักที่ 2 มีองค์กรกลางที่เป็นหลักเชื่อมระหว่างระดับนโยบาย ระดับชาติ จนถึงระดับท้องถิ่น และเสาหลักที่ 3 พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561)

โดยประเทศไทย มี โครงสร้างศูนย์บัญชาการเฉพาะกิจและแผนปฏิบัติการป้องกันและแก้ไขปัญหาวิกฤตน้ำ โดยนายกรัฐมนตรี เป็นผู้บัญชาการอำนวยการแก้ไขปัญหาวิกฤตน้ำ และกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ (บกปภ.ช.) ทำหน้าที่ประสานงานการแก้ไขปัญหา ซึ่งเป็นไปตาม พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 มาตรา 24 เพื่ออำนวยการแก้ไขปัญหาวิกฤตน้ำเป็นการชั่วคราวจนกว่าปัญหาวิกฤตน้ำจะพ้นไป ซึ่งแผนปฏิบัติการป้องกันและแก้ไขปัญหาวิกฤตน้ำ จะแบ่งหน้าที่การปฏิบัติงานออกเป็นกลุ่มอำนวยการ กลุ่มคาดการณ์ กลุ่มบริหารจัดการ และกลุ่มแจ้งเตือนและประชาสัมพันธ์ โดยมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมปฏิบัติงาน ถือว่ามีความสอดคล้อง เน้นก่อนเกิดภัย ขณะเกิดภัย และหลังเกิดภัย ซึ่งจะช่วยลดความสูญเสียได้มาก

ย้อนดูกลไกจัดการน้ำ พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ จากกรณี พายุปลาบึก

2 มกราคม 2562 หลังมีการคาดการณ์พายุโซนร้อน “ปาบึก”(PABUK) เคลื่อนตัวเข้าสู่ภาคใต้ สทนช. ในฐานะหน่วยงานบูรณาการข้อมูลเพื่อจัดการน้ำทั้งระบบได้จัดประชุม คณะทํางานศูนย์เฉพาะกิจชั่วคราวในภาวะวิกฤต อย่างเร่งด่วน โดยมี สําเริง แสงภู่วงศ์ รองเลขาธิการ สทนช. ในฐานะผู้อํานวยการศูนย์เฉพาะกิจชั่วคราวในภาวะวิกฤตเป็นประธาน และผู้อํานวยการสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำและการเกษตร (สสนก.) ได้สรุปสถานการณ์ พร้อมที่ประชุมมีมติให้จัดตั้ง “ศูนย์เฉพาะกิจชั่วคราวในภาวะวิกฤต” ปฏิบัติการร่วมเตรียมพร้อมรับมือพายุโซนร้อน ปาบึก (PABUK) เคลื่อนตัวเข้าสู่ภาคใต้ ณ ศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เขต11 สุราษฎร์ธานี

วันเดียวกัน ศูนย์เฉพาะกิจฯ ดังกล่าว ได้รายงานสถานการณ์ต่อที่ประชุม กองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ครั้งที่ 2/2562 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งมี พล.อ. อนุพงษ์ เผ่าจินดา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้น ในฐานะผู้บัญชาการกองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ เป็นประธาน ว่า จะเกิดการยกตัวของคลื่นซัดฝั่ง หรือ (storm surge) สูง 3 เมตร และคลื่นลมแรงความสูง 3-5 เมตร และขอให้มีการ “อพยพ” ประชาชนตลอดแนวชายฝั่งของทุกจังหวัดของภาคใต้ฝั่งตะวันออกโดยเฉพาะอย่างยิ่งใน จังหวัดนครศรีธรรมราช จังหวัดสุราษฎร์ธานี และ จังหวัดชุมพร โดยได้ทำงานร่วมกันและรับมือกับสถานการณ์ได้อย่างทันท่วงที ภายใต้กลไกตาม พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำแห่งชาติ

ไทยมี พ.ร.บ.น้ำฯ แล้ว แต่ทำไม ยังไม่ใช้ในน้ำท่วม 2567

หากดูการบริหารจัดการน้ำ ตาม พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ปัจจุบัน สถานการณ์จัดอยู่ในระดับ 2 ที่คาดว่าจะรุนแรง ถึงรุนแรง ซึ่งโครงสร้างระดับ 2 คือ กองอำนวยการน้ำแห่งชาติ มีรองนายกรัฐมนตรี เป็นผู้อำนวยการ มีเลขาธิการ สทนช. เป็นรองผู้อำนวยการ

ช่วงสถานการณ์วิกฤตของเชียงราย ไม่มีการยกระดับเป็น กองอำนวยการน้ำแห่งชาติ เพราะมีข้อสังเกตว่า เป็นช่วงรอยต่อของรัฐบาล แต่เมื่อนายกฯ แพทองธาร เข้ามาทำหน้าที่ มีการตั้ง คอส. และ ศปช. ขึ้นมาบูรณาการ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.บริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งแม้จะมีหลายหน่วยงานรวมอยู่ในนั้น แต่ก็มีข้อสังเกตว่า บทบาทหน้าที่เน้นเรื่องการแก้ปัญหาและเยียวยา ไม่ใช่การป้องกัน

สัญญาณบวก ศปช. เกาะติดสถานการณ์น้ำภาคกลาง

จิรายุ ห่วงทรัพย์ ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี และโฆษก ศปช. เปิดเผยเมื่อ 2 ตุลาคม 2567 ว่า 6 อำเภอของจังหวัดเชียงราย ประสบภาวะน้ำล้นตลิ่งกว่า 1 เมตร ขอให้พื้นที่เตรียมรับมือหลังจากการคาดการณ์ของกรมอุตุนิยมวิทยา และการติดตามปริมาณฝนของสถาบันสารสนเทศทรัพยากรน้ำ พบว่า ปริมาณฝนสะสม 24 ชั่วโมงบางจุดของ จ.เชียงราย สูงถึง 195 มิลลิเมตร และรวมทั้งจะมีบางส่วนฝนตกในประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งเป็นต้นน้ำของแม่น้ำกกที่ไหลผ่าน จ.เชียงใหม่ และไหลลงสู่แม่น้ำโขงที่ อ.เชียงแสน จ.เชียงราย จากปริมาณฝนดังกล่าวทำให้คาดการณ์พื้นที่ได้รับผลกระทบจากปริมาณน้ำกก เอ่อล้นเข้าท่วมพื้นที่ลุ่มต่ำตามแนวลำน้ำรวม 147.14 ตร.กม. ในพื้นที่ 6 อำเภอของจังหวัดเชียงราย

และวันที่ 7 ตุลาคม โฆษก ศปช. ก็ย้ำเตือนประชาชนในพื้นที่ลุ่มริมน้ำท้ายเขื่อนเจ้าพระยา รวม 11 จังหวัด ให้ติดตามสถานการณ์น้ำอย่างใกล้ชิด หลังเขื่อนเจ้าพระยาปรับการระบายน้ำ มาอยู่ที่อัตรา 2,200 ลบ.ม.ต่อวินาที ตั้งแต่เวลา 16.00 น. ของวันที่ 6 ตุลาคม 2567 พร้อมยอมรับว่า มวลน้ำจากภาคเหนือทั้งระลอกเดิมและระลอกใหม่ที่กำลังท่วมพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ จะทยอยไหลลงยังพื้นที่ลุ่มเจ้าพระยา ประกอบกับฤดูฝนจะยังไม่สิ้นสุดลงจนกว่าจะพ้นช่วงเดือนตุลาคมนี้ไป ซึ่งเป็นช่วงเดียวกับที่ เจ้าพระยาจะมีสถานการณ์น้ำทะเลหนุน ปัจจัยทั้งหมดนี้ จึงทำให้หลายฝ่ายยังคงต้องเฝ้าระวัง แม้ปัจจัยปริมาณน้ำฝน และพายุโดยภาพรวมจะยังคงน้อยกว่าปี 2554 ก็ตาม

ภาคประชาสังคมมองการรับมืออุทกภัยปี 2567

ประเชิญ คนเทศ อนุกรรมการทรัพยากรน้ำจังหวัดนครปฐม กล่าวว่า เรื่องการจัดการภัยพิบัติเป็นเรื่องสำคัญที่ต้องมีวิธีการจัดการทั้ง ก่อนเกิดภัย ขณะเกิดภัย และหลังเกิดภัย ขาดอย่างใดอย่างหนึ่งไม่ได้ แต่หากสามารถคาดการณ์เพื่อให้ประชาชนรับรู้เรื่องเตือนภัยล่วงหน้าอย่างแม่นยำจะลดความสูญเสียไปได้มากกว่า เพราะมี พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ อยู่แล้ว มีโครงสร้างบริหารจัดการน้ำ ที่มองประชาชนเป็นหลัก ซึ่งเป็นนโยบายการจัดการที่ดี ข้อสำคัญที่สุด คือเมื่อเกิดเหตุการณ์ใด ๆ ต้องมองความปลอดภัยและผลประโยชน์ประชาชนเป็นหลัก ไม่ฉวยโอกาสเหมือนในอดีตที่ผ่านมา โดยยกตัวอย่างกรณี น้ำท่วม 2554 ที่หลังเหตุการณ์ รัฐบาลออกเมกะโปรเจกต์ 3.5 แสนล้านบาท ซึ่งไม่ได้ตอบโจทย์เมื่อมีภัยพิบัติ และอาจไม่ใช่ทางออกเดียว

“การแก้ปัญหาภัยพิบัติต้องมองรอบด้าน เช่น การคาดการณ์ภัยล่วงหน้า การสร้างองค์ความรู้ประชาชนให้รับมือภัยพิบัติ และการจัดการสร้างโครงสร้างให้สอดคล้องกับบริบทสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน เพราะจะสร้างแค่โครงสร้างแข็งอย่างเดียวก็จะยิ่งเพิ่มความรุนแรงได้ในบางกรณี ขณะเดียวกันต้องคำนึงถึงวันข้างหน้าว่าปัญหาโลกร้อนภัยพิบัติก็จะยิ่งรุนแรง เหตุการณ์น้ำท่วมหนักที่เชียงราย สุโขทัย เชียงใหม่ อาจเกิดได้อีก การออกแบบให้มีนโยบายการปรับตัวจึงสำคัญ”

ประเชิญ คนเทศ

พิจิตต รัตตกุล ประธานเครือข่ายพัฒนาความเข้มแข็งต่อภัยพิบัติไทย (TNDR) กล่าวว่า ​จากเหตุการณ์ภัยพิบัติปี 2567 ในฐานะสมาชิกคนหนึ่งของเครือข่าย 18 มหาลัย ขอเสนอสิ่งที่ต้องทำ ต่อจากนี้ไปประเทศไทยอาศัยกลไกสั่งการจุดเดียวไม่ได้ ต้องมองเป็นองค์รวมและรอบด้าน

โดยเสนอสิ่งที่ต้องทำ เช่น การเร่งกระจายอำนาจทันทีเพื่อเกิดความคล่องตัวในการจัดการภัยพิบัติ โดยเฉพาะงบประมาณเตรียมการและงบฯ เผชิญเหตุ เเละขณะนี้ยังไม่มีระบบเตือนภัยที่สมบูรณ์ผ่านแอปพลิเคชันของชุมชน ที่ใช้ภาษาชาวบ้าน ซึ่งการเตือนภัยภาครัฐยังต้องพัฒนาอีก ขณะที่ก่อนหน้านี้มีการถอดบทเรียนจากชุมชน จากผู้ประสบภัย พบหลายข้อรัฐบาลต้องปรับเพื่อรับมืออนาคต

1. กระจายอำนาจทันที โดยเฉพาะงบประมาณเตรียมการและงบฯ เผชิญเหตุ
   
2. ยังไม่มีระบบเตือนภัยที่สมบูรณ์ผ่านแอปพลิเคชันชุมชน ที่ใช้ภาษาชาวบ้าน, มาตรวัดน้ำของราชการไม่ทั่วถึง, การเตือนภัยภาครัฐต้องมีการพัฒนา โดยอาศัยจากข้อมูลแผนที่เสี่ยงภัยที่พัฒนาแม่นยำกว่าและสามารถอัปเดตได้ และจากข้อมูลประเมินสถานการณ์
   
3. ขาดการประเมินความเสี่ยงรอบด้าน พื้นที่รุกล้ำและปริมาณน้ำ “จากต่างพื้นที่“
   
4. พื้นที่เปราะบาง ที่ขาดการบ่งชี้และขาดแผนชุมชนรับมือ
   
5. การลดความเสี่ยง เช่น การเปลี่ยนเส้นทางน้ำบ่า, ระบบโยธาของอาคารและสาธารณูปโภค เช่น ประปา, แนวกั้นชั่วคราวทั้งของส่วนรวมและส่วนตัวที่อาจต้องคิดทำเกินเอาไว้เพราะคาดการณ์ภัย การเกิดแบบถี่, เข้ม, แปลก และแน่นอน หรือแม้แต่ลดความเสี่ยงด้วยการย้ายผู้เปราะบาง ออกจากพื้นที่เสี่ยงสูง
   
6. ขาดแผนเตรียมการตอบโต้ เช่น แผนอพยพ, บริหารศูนย์พักพิง, บุคคลที่เป็นผู้ตอบสนองแรกต่อเหตุการณ์ฉุกเฉิน (First responder), สุขภาพ และอาหาร
   
7. ไม่ควรประเมินสถานการณ์ต่ำ เช่น กรณีนี้น้ำฝน 300-400 มิลลิเมตร ใน 3 วัน (ปกติ 1,500 มิลลิเมตรในหนึ่งปี)
   
8. ขาดแผนที่เสี่ยงภัยระดับชุมชน (Risk map) ขาดแผนลดความเสี่ยงชุมชน
   
9. ขาดแผนที่แสดงถึงสิ่งอันตรายรอบเขตที่อยู่อาศัยและสถานที่อพยพบริเวณโดยรอบ (Hazzard map) ที่ อปท. และจังหวัดต้องช่วยประเมินและประกาศ พิจารณาความเปราะบางประกอบ
   
10. ขาดมาตรฐานขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ถูกกำหนดขึ้นภายในองค์กร เพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ (SOP) สำหรับหน่วยราชการ เช่น กรมชลประทาน, อปท., จังหวัด, อาสาสมัคร, โรงพยาบาล และทีมช่วยเหลือด้านการแพทย์เมื่อเกิดภัยพิบัติ (DMAT)
    
11. ขาดการเตรียมซักซ้อม เพราะบางส่วนไม่มีงบฯ กู้ชีพ กู้ภัย จากทั้งในพื้นที่และนอกพื้นที่ในการเยียวยา อาหาร น้ำ ผู้ที่ติดในพื้นที่รับผลกระทบตรง หรือผู้อพยพ
    
12. ขาดศูนย์บัญชาการพื้นที่ย่อย (EOC) ระดับจังหวัด (อาจมี แต่ไม่มีข้อมูล ไม่มีการสื่อสาร ไม่มีเครื่องมือ ไม่มีการประสาน ทุกคนต่างคนต่างทำ) แม้ในระดับหมู่บ้าน และระดับชุมชน ซึ่งต้องมีการตกลงกันก่อนล่วงหน้า โดยให้ EOC เป็นศูนย์กลาง ด้วยระบบวิทยุสื่อสาร ICS ซึ่งง่ายต่อการเข้าใจ
    
13. เจ้าของโครงสร้างต่าง ๆ เช่น เขื่อน คัน ฝาย โรงพยาบาล สะพาน คลองระบายน้ำ ถนนต้องตรวจสอบประจำ ยกตัวอย่าง งบฯ บำรุงรักษา และตรวจสอบต้องมี แม้ไม่มาก ไม่ใช่มีแค่งบฯ ก่อสร้าง
    
14. ต้องไม่มีการเมือง แม้แต่ในระดับท้องถิ่น ไม่ต้องลงพื้นที่ซึ่งอาจส่งผลต่อการปฏิบัติงาน แต่ทำหน้าที่ในการส่งเสริม ส่งบุคลากร เครื่องมือ ฯลฯ ลงพื้นที่อย่างเพียงพอ

เนื้อหาที่เกี่ยวข้อง

• จัดการน้ำ รับมือโลกผันผวน ต่อยอดนวัตกรรม คลี่คลายวิกฤตน้ำท่วม-น้ำแล้ง

• ’54 ถึง ‘64 ประเทศไทยกับภัยพิบัติ “น้ำท่วม”