แนะรัฐยกเครื่อง “การกำกับดูแลที่ดิน” แก้ปัญหาพื้นที่ทับซ้อน

นักเศรษฐศาสตร์ เผยไทยมีพื้นที่ทับซ้อนกว่า 1 ใน 3 ของพื้นที่ทั้งหมด และยังเป็นปัญหาที่แก้ไม่ได้ แนะรัฐบาลเร่งปฏิรูปการกำกับดูแลที่ดินให้เรียบง่ายขึ้น ลดถือครองที่ดินจำนวนมาก และเปิดทางประชาชนมีส่วนร่วมกำหนดนโยบายทุกขั้นตอน

เมื่อวันที่ 8 ม.ค. 2567 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดแสดงปาฐกถาพิเศษ ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19 ในหัวข้อเรื่อง “ศาสตร์-ศิลป์ของการกำกับดูแลที่ดินและสันติประชาธรรม”​ และ หัวข้อ “ถอดรหัสวาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ บนทางแพร่งสู่เศรษฐกิจประชาธิปไตย”

ศ.ผาสุก พงษ์ไพจิตร นักเศรษฐศาสตร์ เปิดเผยว่า จากการศึกษาเรื่องที่ดิน ทางทีมวิจัยได้พบปัญหาที่ซับซ้อนในการดูแลที่ดินของไทย และยิ่งจะรุนแรงมากขึ้นจากปัญหานายทุนและสิ่งแวดล้อมของโลกสมัยใหม่ รวมถึงการกระจายรายได้ที่ไม่เท่าเทียมทำให้เกิดการเหลื่อมล้ำมากขึ้น ตลอดจนการเกิดคดีความต่าง ๆ ในเรื่องที่ดิน นับตั้งแต่ปี 2557-2562 หน่วยงานรัฐได้ฟ้องร้องประชาชนคดีบุกรุกป่าจำนวนกว่า 50,000 คดี อีกทั้งยังมีเหตุการณ์ความรุนแรง และการลักพาตัวบุคคลที่เกี่ยวข้อง

โดยปี 2500 เป็นต้นมา รัฐบาลไทยมีการส่งเสริมการพัฒนาทุกรูปแบบ จนเกิดการจับจองที่ดินของชาวบ้านเพื่อทำกิน และมีการขยายพื้นที่เพาะปลูกออกไป มีการผลิตสินค้าจากการเกษตร ส่งเสริมให้นักลงทุนสร้างโรงงานผลิตสินค้าเกษตรแปรรูป ทั้งบริโภคในประเทศและส่งออกไปต่างประเทศ แม้รัฐจะสามารถเพิ่มการการจดทะเบียนที่ดินเอกชนได้จำนวนมาก แต่พื้นที่ห่างไกลความเจริญยังคงเกิดความเหลื่อมล้ำ โดยหลายครอบครัวสูญเสียสิทธิ์การจับจองที่ดิน แต่บางครอบครับที่มีอิทธิพลกลับสามารถชักจูงให้ข้าราชการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินได้ จึงทำให้เกิดปัญหาคอร์รัปชันตามมา

เมื่อพื้นที่ป่าได้เริ่มลดจำนวนลงอย่างรวดเร็ว ในปี 2520 รัฐบาลจึงตั้งเป้าหมายให้มีพื้นที่ป่าไม่ต่ำกว่า 40% ของพื้นที่ทั้งประเทศ รวมถึงกำหนดพื้นที่เขตอุทยาน ป่าสงวน และป่าอนุรักษ์ แต่การจัดการด้านทรัพยากรธรรมชาติของไทย ยังเป็นระบบผูกขาดมาโดยตลอด ประชาชนจึงได้ไม่มีโอกาสได้เข้าถึง และร่วมกำหนดนโยบายในการใช้ประโยชน์จากที่ดิน

รัฐครองที่ดินทั้งประเทศ 60% แต่ขาดการมีส่วนร่วมของ ปชช.

ปัจจุบันหน่วยงานรัฐมีที่ดินในครอบครองราว 60% ของทั้งประเทศ แต่ระบบการดูแลที่ดินที่สืบทอดกันมาขาดความเป็นเอกภาพ ซึ่งการกำกับดูแลจะแบ่งเป็นที่ดินรัฐ ที่ดินเอกชน และที่ดิน ส.ป.ก. โดยในแต่ละส่วนมีกฎหมาย กฎเกณฑ์ และโครงสร้างบริหารที่แยกออกจากกัน จึงกลายเป็นระบบที่ซับซ้อนและขาดประสิทธิภาพ ไม่เอื้ออำนวยต่อความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน นอกจากนี้ยังเกิดปัญหาทับซ้อนระหว่างพื้นที่รัฐกับรัฐ และพื้นที่รัฐกับพื้นที่ของประชาชนที่อยู่มาก่อนหน้าเป็นเวลานาน

ต่อมาเมื่อรัฐบาลได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าว ในปี 2559 จึงเริ่มโครงการจัดทำแผนที่เป็นหนึ่งเดียว (One Map) เพื่อแก้ปัญหาการทับซ้อนที่ดิน แต่โครงการก็ยังดำเนินไม่เสร็จสมบูรณ์ ซึ่งจากข้อมูลพบว่ามีพื้นที่สัดส่วนกว่า 1 ใน 3 ของพื้นทั้งหมดของไทย ยังคงเป็นพื้นที่ทับซ้อนกันอยู่ นอกจากนี้ยังเกิดปัญหาใหม่ขึ้นอีก คือ การถือครองที่ดินโดยใช้ตัวแทนอำพราง จนนำมาสู่การโต้แย้งสิทธิระหว่างรัฐและเอกชนที่กำลังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ถึงเวลาปฏิรูปการกำกับดูแลที่ดินครั้งใหญ่

ดังนั้นจึงเห็นควรว่าประเทศไทยถึงเวลาที่ต้องปฏิรูประบบการกำกับดูแลที่ดินครั้งใหญ่ โดยทีมวิจัยของตน ขอเสนอแนวทางแก้ปัญหาระยะยาว ดังนี้

1. ส่งเสริมการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของคนในพื้นที่ เนื่องจากในแต่ละท้องถิ่นมีสภาพภูมิศาสตร์ อิทธิพล และปัญหาที่แตกต่างกัน ดังนั้นการตัดสินใจการใช้ประโยชน์ในที่ดิน การแก้กฎหมาย การแก้ปัญหาการทำลายทรัพยากรป่าไม้ การบุกรุกที่ดินรัฐ การรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน จึงควรเปิดโอกาสให้องค์กรระดับภูมิภาค จังหวัด และประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว ได้มีส่วนร่วมกำหนดและดำเนินนโยบายทุกขั้นตอน ผ่านการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน และผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมถึงต้องมีการเจรจาที่โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ โดยอาจให้สถาบันการศึกษา หรือองกรค์พัฒนาเอกชนในท้องถิ่น เข้ามาช่วยในการจัดการระบบสำรวจความคิดเห็น

2. ต้องปรับการกำกับดูแลที่ดินให้เป็นระบบเดียวที่เรียบง่าย เนื่องจากรัฐบาลมักใช้วิธีแก้ไขทีละจุด และใช้อำนาจจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) แทนการแก้กฎหมาย หรือมักใช้อำนาจพิเศษ มาตรา 44 เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปก่อน ดังนั้นกฎหมายที่เกี่ยวกับที่ดินทั้งหมด จะต้องปรับปรุงให้เป็นระบบเดียวกัน

3. ลดการถือครองที่ดินโดยรัฐที่มากเกินความจำเป็น โดยรัฐต้องเร่งปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐ หรือ โครงการ One Map ให้เสร็จและโปร่งใส เพื่อให้ได้แนวเขตที่ชัดเจน ทั้งที่ดินของรัฐกับรัฐ และที่ดินของรัฐกับเอกชน จากนั้นสร้างกลไกให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์ในที่ดินเหล่านั้นได้ เช่น การจัดให้มีป่าชุมชนในพื้นที่อนุรักษ์อย่างเหมาะสม การจัดการในรูปแบบโฉนดชุมชน การเร่งรัดการรับรองสิทธิ์ในที่ดิน ส.ป.ก. ให้กับผู้มีคุณสมบัติตามเงื่อนไข

4. ป่าไม่จำเป็นต้องปลอดคน โดยงานวิจัยบ่งชี้ว่าการที่คนอยู่ร่วมกับป่า สามารถรักษาป่าได้ จึงควรส่งเสริมความร่วมมือกันระหว่างชุมชน ป่า และภาครัฐ

5. เมืองต้องไม่กินคน คือ ความเป็นเมืองขยายตัวเพิ่มขึ้น ปัญหาจะเลวร้ายลงท่ามกลางวิกฤตโลกร้อน จึงต้องมีการปรับปรุงการกำกับดูแลและวางผังที่ดินเมือง โดยต้องปรับสมดุลระหว่างการหากำไรของอุตสาหกรรมอสังหาริมทรัพย์ และเป้าหมายของสังคมที่ต้องมีที่อยู่อาศัยควบคู่ไปกับสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้น รวมถึงให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดิน

“หากเราใช้หลักคิดที่มองเห็นคน ใช้ความตระหนักในความสำคัฐของศาตร์และศิลป์ ดังแนวคิดสันติประชาธรรมของ อ.ป๋วย เป็นธงนำไปสู่ระบบการกำกับดูแลที่ดิน ที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดังที่เราวาดฝันไว้ ด้วยการให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจ เพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน และเหนือสิ่งอื่นใด คือการสร้างประชาธิปไตย ที่แข็งแรง เพื่อประชาชน ทั้งระดับชาติ และระดับท้องถิ่น”

SDGs สะท้อนไทยติดหล่ม “การพัฒนาที่ยั่งยืน”

ในปาฐกถา หัวข้อ “ถอดรหัสวาทกรรม ‘การพัฒนาที่ยั่งยืน’ บนทางแพร่งสู่เศรษฐกิจประชาธิปไตย” สฤณี อาชวานันทกุล นักเขียน นักแปล และนักวิชาการอิสระด้านการเงิน กล่าวว่า แนวคิดการพัฒนาที่ยั่งยืนกลายเป็นกระแสหลัก ถูกอ้างอิงในแผนยุทธศาสตร์ แผนแม่บท แผนกลยุทธ์ และมีอิทธิพลต่อโลกทัศน์ของเทคโนแครตหน่วยงานราชการ และบริษัทเอกชน

แม้แนวคิดดังกล่าวจะเป็นกระแสหลัก แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าไทยกำลังมุ่งสู่สังคมที่ยังยืน โดยการพัฒนาที่ผ่านมาของไทยยังไม่มีความยั่งยืน และกลับเลวร้ายลงมากขึ้น เพราะมาจากการกระจุกตัวของอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมืองในระบบอุปถัมภ์ทุนผูกขาด

โดย สฤณี ได้ยกตัวอย่าง การพัฒนาที่ไม่ยั่งยืนที่สะท้อนได้จากเป้าหมาย SDGs ซึ่งจากข้อมูลรายงานการพัฒนาที่ยั่งยืน (SD Report) ในปี 2566 ที่ติดตามความคืบหน้าของประเทศต่าง ๆ ที่บรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน หรือ Sustainable Development Goals (SDGs) จำนวน 17 เป้าหมาย ผ่านตัวชี้วัดกว่า 200 ตัว โดยไทยอยู่อันดับที่ 43 จาก 166 ประเทศทั่วโลก ในอันดับที่ 3 ในเอเชีย และในอับดับที่ 1 ของอาเซียน

ซึ่งมี 5 เป้าหมาย ที่ SD Report จัดให้ไทยอยู่ในสถานะสีแดง หรือ การพัฒนาที่ยังห่างไกลจากค่าทางเทคนิคที่ดีที่สุด และเมื่อดูรายละเอียดของระดับตัวชี้วัดก็เห็นตรงกันไม่ยากว่าเป้าหมายดังกล่าวยังเป็นปัญหาจริง เช่น อัตราการตายจากอุบัติเหตุบนท้องถนน 32.2 คนต่อประชากร 1 แสนคน ถือเป็นระดับสูงสุดในอาเซียน และสูงเป็นอันดับ 5 ของโลก หรือ ดัชนีการรับรู้การทุจริตของไทย ที่แทบจะไม่เปลี่ยนแปลงในรอบทศวรรษที่ผ่านมา ดังนี้ปัญหาที่ไม่ยั่งยืนเหล่านี้ ไม่เพียงเป็นภัยคุกคามลูกหลาน แต่ยังส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

สฤณี กล่าวถึงเผด็จการตัวชี้วัด กับวาทกรรม “การพัฒนาที่ยั่งยืน” ว่า มีการตั้งข้อสงสัยว่าเป้าหมาย SDGs ดังกล่าวถูกผลิตในวาทกรรมแบบใด และจะช่วยแก้ปัญหาความไม่ยั่งยืนของประเทศไทยได้หรือไม่ โดยตัวชี้วัดสามารถมีอิทธิพล และมีอำนาจเผด็จการเหนือความรู้สึกนึกคิด รวมถึงทิศทางการกำหนดนโยบาย เพราะตัวชี้วัดมักตีกรอบทำให้รู้สึกว่า ต้องทำให้ดีขึ้นตามตัวชีวัดนั้น ๆ จนหลงลืมเป้าหมายที่แท้จริง และเมื่อมีตัวชี้วัดก็มักจะไม่มีการตั้งคำถามถึงที่มาของตัวชี้วัดนั้น ๆ ว่าถูกคิดขึ้นภายใต้อุดมการณ์แบบใด ซึ่งจะทำให้ต้องทำตามตัวชี้วัดนั้นไปเรื่อย ๆ จนอาจก่อให้เกิดผลเสียมากกว่าผลดี

“เรามักจะไม่ตั้งคำถามถึงที่มาของตัวชี้วัด ว่ามันถูกคิดขึ้นภายใต้อุดมการณ์แบบไหน และพอเราไม่ตั้งคำถามเหล่านี้เราก็อาจจะทำตามบงการของตัวชี้วัดไปเรื่อย ๆ ในทางที่อาจจะก่อผลเสียต่อผลดีก็ได้ เช่น หาวิธีหลอกตัวชี้วัด ทำยังไงให้ตัวเลขออกมาดีกว่าเดิม โดยที่สถานการณ์จริงไม่เปลี่ยนแปลง หรือแม้แต่แย่ลง ดิฉันเชื่อว่าหน่วยงานราชการจำนวนมากก็ทำเรื่องนี้เก่งมาก”

ทุนผูกขาดครอบงำการเมือง-เศรษฐกิจประเทศ

นอกจากนี้ในเรื่องของระบบอุปถัมภ์กับทุนผูกขาด สฤณี ระบุว่า ในสมัยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้สร้าง “ระบอบประยุทธ์” ก็คือ ระบอบคณาธิปไตยแบบใหม่ ซึ่งอำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจถูกผูกขาดอยู่ในมือของชนชั้นนำ โดยในระบอบนี้ กลุ่มทุนขนาดใหญ่ได้เข้าถึงกระบวนการกำหนดนโยบาย ทรัพยากร และสามารถครอบงำระบบเศรษฐกิจไทย รวมถึงกีดกันไม่ให้กลุ่มทุนรายย่อยและผู้ประกอบการอิสระสามารถแข่งขันในระบบอย่างเท่าเทียมได้ จึงทำให้ไม่เห็นมาตรการลดการผูกขาด หรือส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมาตลอดหลายปี อีกทั้งองค์กรอิสระได้ถูกตั้งคำถามมากขึ้นว่า เป็นอิสระจริงหรือไม่

ยกตัวอย่างเช่น คณะกรรมการกิจการพลังงาน (กกพ.) ในปี 2561 คสช.แต่งตั่งกรรมการทั้งคณะ 7 คน ปัจจุบันปี 2567 มีจำนวน 5 คนจากในคณะดังกล่าว ยังคงดำรงตำแหน่งกรรมการ กกพ. ต่อมาคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) โดย 7 คน ได้รับการแต่งตั้งจากนายกรัฐมนตรี และ 5 ใน 9 คน เป็นปลัดกระทรวง และอีก 2 คน เป็นประธานกรรมการสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ซึ่งหมายความว่าเอกชนมีบทบาทในการสรรหากรรมการที่จะมีอำนาจกำกับภาคเอกชน นอกจากนี้ คณะกรรมการชุดปัจจุบันมี 4 คน ที่มาจากการแต่งตั้งของหัวหน้าคณะรัฐบาลประหาร และเพิ่งได้รับการแต่งตั้งเมื่อปี 2566

การทำงานตลอดเวลาหลายปีที่ผ่านมา ของหน่วยงานกำกับดูแลเหล่านี้ สะท้อนความเกรงใจกลุ่มทุนมากกว่าการเกรงใจประชาชน การตัดสินใจในหลายกรณี นอกจากจะส่งผลให้ผู้ครองตลาดได้เถลิงอำนาจเหนือตลาดมากกว่าเดิมแล้ว เหตุผลที่ให้ยังทำให้น่าสงสัยว่าอาจจะถูกยึดกุมโดยกลุ่มทุนที่เกี่ยวข้องไปแล้วด้วยซ้ำไป

รัฐบาลขยายการจดทะเบียนที่ดินเอกชนได้มาก โดยเฉพาะภาคกลางและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ แต่พื้นที่ห่างไกลความเจริญกลับมีความเหลื่อมล้ำ หลายครอบครัวสูญเสียสิทธิ์การจับจองที่ดิน แต่ครอบครัวที่มีอิทธิพลและอำนาจสามารถโน้มน้าวข้าราชการให้ออกเอกสารสิทธิ์ได้ ดิฉันอยากขนานนาม ระบบประยุทธ์ ในวันนี้หลังการเลือกตั้ง ว่าเป็นระบบอุปถมภ์ทุนผูกขาด และเสนอว่าตราบใดที่รอบบนี้ยังคงอยู่ เราคงไม่มีวันเบนเข็มเข้าสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริงได้ เพราะว่าระบบนี้ไม่แยแสความยุติธรรมทางเศรษฐกิจ ไม่แยแสความยุติธรรมทางสังคม ไม่แยแสความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม ทั้งหมดนี้ล้วนเป็นหัวใจของการพัฒนาที่ยั่งยืน