23 ก.ค. 2563 วันสุดท้ายที่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และ พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 กำหนดให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ต้องดำเนินการสำรวจข้อมูลการถือครองที่ดินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ให้เสร็จ
แม้จะมีระยะเวลาเพียง 240 วัน นับจากวันที่กฎหมายทั้งสองฉบับมีผลบังคับใช้เมื่อ 24 ก.ค. 2562 แต่ในที่สุดกรมอุทยานฯ ก็สามารถดำเนินการสำรวจข้อมูลได้เสร็จตามกรอบเวลา
หลังจากนี้ จะเป็นขั้นตอนการพิจารณาคุณสมบัติบุคคลที่เหมาะสมจะได้รับอนุญาตให้อยู่อาศัยและทำกินในพื้นที่ป่าได้ ซึ่ง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ฉบับใหม่ กำหนดให้การพิจารณาต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ในฎหมายลำดับรอง ที่อยู่ระหว่างการยกร่างให้ทันประกาศใช้ภายในวันที่ 23 พ.ย. นี้ หรืออีก4 เดือนข้างหน้า
แต่ยังมีเรื่องที่ต้องจับตาว่า การพิจารณาคุณสมบัติดังกล่าวจะยึดตามร่างกฎหมายลำดับรองที่มีเนื้อหา “ก้าวหน้า” กว่าเอกสาร “แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินของราษฎรในเขตป่าอนุรักษ์ ตามนโยบายของรัฐบาลในการปฏิรูปและแก้ไขปัญหาเร่งด่วนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” ที่ใช้มาตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2561” หรือไม่
เพราะแม้จะยังไปไม่ถึงการยอมรับใน “สิทธิ” ของชุมชนที่อยู่ในพื้นที่มาก่อนการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ ซึ่งเป็นหลักการสำคัญที่สุดที่ชาวบ้านที่อาศัยในพื้นที่ป่าเรียกร้องมาตลอดกว่า 60 ปี แต่อย่างน้อย การ “คลายล็อกปัญหาคนกับป่า” ภายใต้ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ฉบับใหม่ ก็น่าจะช่วยทำให้ปัญหาความขัดแย้งและการปะทะระหว่างชาวบ้านในป่ากับเจ้าหน้าที่รัฐ น้อยลงได้
สิ่งสำคัญก็คือ หากกระบวนการในระดับปฏิบัติที่จะเกิดขึ้นหลังจากนี้ ยึดตามแนวที่กฎหมายฉบับใหม่เปิดช่อง ยอมรับให้ “คนในป่า” ได้มีส่วนร่วมในการจัดการพื้นที่ด้วย ก็อาจจะช่วยสร้างการเรียนรู้ให้กับเจ้าหน้าที่ ได้ทำความเข้าใจเรื่องสิทธิและการมีส่วนร่วมของชุมชนได้มากขึ้น และสร้างแนวทางการจัดการทรัพยากรป่าไม้ในรูปแบบวิถีปกติใหม่ หรือ New Normal ที่ไม่แยกขาดกับการมีส่วนร่วมของคนในป่า อย่างที่เคยเป็นมาในอดีต
จากการสำรวจข้อมูลของกรมอุทยานฯ พบว่า จากจำนวนพื้นที่ป่าอนุรักษ์ทั้งหมด 73 ล้านไร่ มีพื้นที่ที่มีชาวบ้านครอบครองอยู่ 4,295,501.2410 ไร่ หรือประมาณ 6-7% ของพื้นที่ป่าทั้งหมด และมีชุมชนอยูในพื้นที่ 226 ป่าอนุรักษ์ ทั้งหมด 4,193 หมู่บ้าน จำนวนคนประมาณ 4 แสนคน
แต่ไม่ได้หมายความว่า หลังจากวันนี้ ราษฎรที่ถือครองที่ดินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามที่ปรากฏในข้อมูลการจากการสำรวจตามกรอบ 240 วัน จะได้อาศัยหรือทำกินในพื้นที่ป่าโดยทันที แต่ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ฉบับใหม่กำหนดเพิ่มเติมว่า ต้องพิจารณาด้วยว่า ราษฎรดังกล่าวมีคุณสมบัติที่เหมาะสมเพียงพอหรือไม่ ที่จะได้รับอนุญาตให้อยู่อาศัยและทำกินในพิ้นที่ป่าอนุรักษ์ได้
ซึ่งหลักเกณฑ์การพิจารณาและคุณสมบัติของบุคคลที่อยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ได้นั้น พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ฉบับใหม่ กำหนดให้ต้องเป็นไปตามกฎหมายลำดับรอง ที่จะต้องจัดทำให้เสร็จภายใน 1 ปี นับแต่วันที่กฎหมายใช้บังคับ ซึ่งก็คือภายในวันที่ 23 พ.ย. นี้ ซึ่งขณะนี้ กรมอุทยานแห่งชาติฯ อยู่ระหว่างยกร่างกฎหมายลำดับรอง โดยเพิ่งจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นไปเมื่อต้นสัปดาห์ที่ผ่านมา
หากเป็นไปตามขั้นตอนที่ว่ามานี้ ก็ดูเหมือนว่า กว่า 60 ปี ของความขัดแย้งระหว่าง “คนกับป่า” จากปมเงื่อนที่ถูกผูกมาตั้งแต่พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 ก็น่าจะถูกคลี่ปมลงบ้างแล้ว จากแต่เดิมที่เคยเป็นกฎหมายที่ “แยกคนออกจากป่าอย่างสิ้นเชิง” ตอนนี้อย่างน้อยที่สุดก็เห็นการยอมรับ “การมีอยู่ของคนในป่าอนุรักษ์” บัญญัติไว้ในมาตรา 64 และ 65 พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และมาตรา 121 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562
นอกจากนี้ เมื่อดูเนื้อหาในร่างกฎหมายลำดับรองที่ต้องออกตามกฎหมายฉบับใหม่ทั้ง 2 ฉบับ ที่เผยแพร่ในเวทีการรับฟังความคิดเห็นเมื่อต้นสัปดาห์ที่ผ่านมา เฉพาะที่เกี่ยวข้องกับพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ก็มีที่สำคัญ 2 ฉบับคือ ร่างพระราชกฤษฎีกากำหนดโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติภายในอุทยานแห่งชาติ และร่างระเบียบกรมอุทยานแห่งชาติฯ ว่าด้วยการอยู่อาศัยหรือทำกินตามโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติภายในอุทยานแห่งชาติเพื่อการดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ ก็พบว่ามีหลายข้อที่เรียกได้ว่า “ก้าวหน้า” จากกฎหมายเดิมมาก เช่น
- การอนุญาตให้ผู้มีปัญหาสถานะทางบุคคล เช่น กลุ่มชาติพันธุ์บนพื้นที่สูง แม้ยังไม่ได้สัญชาติไทย แต่หากมีหลักฐานทางทะเบียนซึ่งราชการออกให้ ก็อาจได้รับการพิจารณา หรือแม้กระทั่งผู้ที่อยู่ระหว่างการดำเนินคดีบุกรุกจากกฎหมายเดิม แต่หากยังไม่ต้องคำพิพากษาถึงที่สุดให้ออกจากที่ดิน ก็อาจจะได้รับการพิจารณา เช่นเดียวกัน (ร่าง พ.ร.ฎ. โครงการอนุรักษ์ฯ มาตรา 5)
- การระบุคำว่า “การดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ” ในร่าง พ.ร.ฎ.ว่าด้วยการอยู่อาศัยฯ ที่อาจตีความได้ถึง “วิถีไร่หมุนเวียน” ของชาวกะเหรี่ยง ที่ได้รับการยอมรับว่า เป็นวิถีการดำรงชีวิตที่สอดคล้องกับระบบนิเวศป่าไม้
อย่างไรก็ตาม แม้จะเห็นความเปลี่ยนแปลงที่เป็นไปในทิศทางที่ก้าวหน้าขึ้น แต่ก็ยังมี 2 เรื่องที่ต้องจับตาว่า หากเกิดขึ้น ก็อาจทำให้ความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างคนกับป่า วนกลับไปสู่วังวนความขัดแย้งเดิมไร่หมุนเวียนกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยง
เรื่องแรกที่ต้องจับตาก็คือ การพิจารณาคุณสมบัติของราษฎรตามข้อมูลการสำรวจการถือครองที่ดินตามกรอบ 240 วัน ที่จริง ๆ แล้วก็ต้องเป็นไปตามกฎหมายลำดับรองที่จะต้องประกาศบังคับใช้ไม่เกิน 23 พ.ย. นี้ แต่พบว่า ขณะนี้กรมอุทยานฯ กลับนำหลักเกณฑ์ตาม “แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ดินของราษฎรในเขตป่าอนุรักษ์ ตามนโยบายของรัฐบาลในการปฏิรูปและแก้ไขปัญหาเร่งด่วนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” ที่ใช้มาตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2561 ก่อนที่ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ ฉบับใหม่ จะมีผลใช้บังคับ มาเป็นแนวทางในการพิจารณา ซึ่งมีเนื้อหาบางส่วนที่ขัดแย้งกับเนื้อหาในร่างกฎหมายลำดับรอง เช่น
- ในเอกสารแนวทางการแก้ไขการแก้ไขปัญหาที่ดินฯ 2561 ระบุว่า ผู้ครอบครองที่ดิน ต้องมีสัญชาติไทย ขณะที่ ร่างกฎหมายลำดับรอง ระบุว่า แค่มีหลักฐานทางทะเบียนซึ่งราชการออกให้ ก็อาจได้รับการพิจารณาแล้ว แม้ยังไม่ได้รับสัญชาติไทย
- ในเอกสารแนวทางการแก้ไขการแก้ไขปัญหาที่ดินฯ 2561 ระบุว่า หากเป็นพื้นที่ล่อแหลมคุกคามต่อระบบนิเวศ ให้เคลื่อนย้ายราษฎรออกจากพื้นที่ ขณะที่ ร่างกฎหมายลำดับรอง ไม่มีหลักเกณฑ์นี้ ซึ่งอาจตีความว่า ให้อยู่ได้แม้เป็นพื้นที่อ่อนไหวต่อระบบนิเวศ แต่ก็ต้องมีกติกา และต้องไม่กระทบต่อระบบนิเวศ
- ในเอกสารแนวทางการแก้ไขการแก้ไขปัญหาที่ดินฯ 2561 ระบุว่า ต้องเป็นผู้ที่ได้ครอบครองที่ดินและได้ทำประโยชน์มาโดยต่อเนื่อง ขณะที่ ร่างกฎหมายลำดับรองกลับไม่ได้นำเรื่องนี้เป็นเกณฑ์พิจารณา ซึ่งอาจส่งผลให้วิถีการทำไร่หมุนเวียนของชาวกะเหรี่ยงที่เป็นลักษณะหมุนเวียนไปตามพื้นที่ตามรอบเวลา ไม่ได้มีลักษณะทำกินต่อเนื่อง ก็อาจจะได้รับการพิจารณาภายใต้กฎหมายฉบับใหม่ด้วย
อีกเพียงแค่ประมาณ 4 เดือนเท่านั้น ที่กฎหมายลำดับรองจะถูกประกาศใช้ เมื่อปรากฏว่าเนื้อหาในร่างกฎหมายลำดับรอง เป็นไปในทิศทางที่ “ก้าวหน้า” และมีแนวโน้มที่จะแก้ปัญหาความขัดแย้งที่มีมายาวนานระหว่างชาวบ้านในพื้นที่ป่ากับเจ้าหน้าที่รัฐ ได้มากกว่าหลักเกณฑ์ตามเอกสารแนวทางการแก้ไขการแก้ไขปัญหาที่ดินฯ พ.ศ.2561
ดังนั้น การพิจารณาคุณสมบัติของราษฎรที่สามารถอยู่และทำกินในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ได้ ก็ควร “รอ” และ “ยึด” ตามหลักเกณฑ์ในกฎหมายลำดับรอง ตามที่ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ 2562 และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 บัญญัติไว้ส่วนเรื่องที่สองที่ต้องจับตา คือ จะมีการแก้ไขให้เนื้อหาในร่างกฎหมายลำดับรองให้แตกต่างไปจากร่างที่เผยแพร่ในเวทีการรับฟังความเห็นที่ผ่านมาหรือไม่ เพราะก็ยังมีระยะเวลาอีกกว่า 4 เดือน ก่อนที่ครบกำหนดตามกรอบเวลา ซึ่งก็อาจจะมีการแก้ไขให้แตกต่างไปร่างเดิม และอาจไปลดทอนเนื้อหาที่เสริมสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมและลดทอนการยอมรับในวิถีวัฒนธรรมของชุมชนในพื้นที่ป่า มากกว่าเดิม
บทส่งท้าย
แม้จะยังไปไม่ถึงการยอมรับใน “สิทธิ” ของชุมชนที่อยู่ในพื้นที่มาก่อนการประกาศเขตป่าอนุรักษ์ ซึ่งเป็นหลักการสำคัญที่สุดที่ชาวบ้านที่อาศัยในพื้นที่ป่าเรียกร้องมาตลอดกว่า 60 ปี แต่อย่างน้อย การ “คลายล็อกปัญหาคนกับป่า” ภายใต้ พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ฉบับใหม่ ก็น่าจะช่วยทำให้ปัญหาความขัดแย้งและการปะทะระหว่างชาวบ้านในป่ากับเจ้าหน้าที่รัฐ น้อยลงได้
สิ่งสำคัญก็คือ หากกระบวนการในระดับปฏิบัติที่จะเกิดขึ้นหลังจากนี้ ยึดตามแนวตามที่กฎหมายฉบับใหม่เปิดช่องยอมรับให้ “คนในป่า” ได้มีส่วนร่วมในการจัดการพื้นที่ด้วย ก็อาจจะช่วยสร้างการเรียนรู้ให้กับเจ้าหน้าที่ ได้ทำความเข้าใจเรื่องสิทธิและการมีส่วนร่วมของชุมชนได้มากขึ้น และสร้างแนวทางการจัดการทรัพยากรป่าไม้ในรูปแบบวิถีปกติใหม่ หรือ New Normal ที่ไม่แยกขาดกับการมีส่วนร่วมของคนในป่า อย่างที่เคยเป็นมาในอดีต
