“มหานคร” ที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง?

: เมื่อสิทธิที่จะอยู่ในเมืองเป็นของคนทุกคน

“ทำไมการใช้ชีวิตในเมืองต้องจ่ายแพง” คำถามเชื่อมประสบการณ์ของใครหลายคนกับความเปลี่ยนแปลงที่กำลังจะเกิดขึ้นกับ “หัวลำโพง” หรือ สถานีรถไฟกรุงเทพ ที่เป็นทั้งต้นสายและปลายทางของหลายชีวิต มานานนับร้อยปี

ไม่น่าเชื่อว่าการหยุดเดินรถเข้ามายังสถานีรถไฟใจกลางเมืองชั้นใน อาจมีผลเปลี่ยนแปลงชีวิตของผู้คนที่ทำมาหากินโดยรอบไปตลอดกาล ยังไม่นับว่าสินค้าราคาย่อมเยาทั้งหลายที่ถูกนำมาค้าขายในย่านเศรษฐกิจ มีโบกี้รถไฟเป็นพาหนะขนส่งสำคัญ นั่นเพราะมีราคาถูกกว่าวิธีอื่น ๆ หากต้องการขนส่งสินค้าจำนวนมาก

คำถาม “เรากำลังทิ้งใครไว้ที่หัวลำโพง ?” นำมาสู่ความพยายามหาคำตอบว่า ชีวิตของ “คนจนเมือง” ซึ่งมีต้นทุนสำคัญอย่างน้อยสองเรื่อง คือ ค่าเดินทางและค่าที่อยู่อาศัย ซึ่งน่าสนใจว่า ต้นทุนสองสิ่งนี้สัมพันธ์กันผ่านอาชีพและการใช้ชีวิตของพวกเขาในมหานคร

The Active ชวนเดินทางจากในกลางมหานคร สู่ประสบการณ์การพัฒนาเมืองทั่วโลก ว่าหากจะทำให้แนวคิด “สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง” เกิดขึ้นได้จริงใน “กรุงเทพมหานคร” และเมืองใหญ่ทั่วประเทศ เราเรียนรู้อะไรได้บ้างจากบทเรียนการพัฒนา “มหานคร” ทั่วโลก


metropolis

“สถานีกลางบางซื่อ – หัวลำโพง” ค่าเดินทางที่จำเป็นต้องจ่าย

ความจำเป็นที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ จากความไม่ชัดเจนว่าอนาคตของ “สถานีหัวลำโพง” จะเป็นแบบไหน กระแสข่าวว่าอาจปิดใช้งานหรือยุติการเดินรถไฟเข้ามาที่สถานีนี้ ทำให้เกิดการถกเถียงกันในหลายมิติ ทั้ง สถาปัตยกรรม ปากท้องของผู้คนโดยรอบ และเรื่องของค่าเดินทางที่อาจเพิ่มขึ้นหากไม่มีขนส่งมวลชนราคาถูกเข้ามาถึงใจกลางเมือง

The Active ทดลองเดินทางหลายแบบ ที่พอจะทดแทนรอยต่อที่อาจหายไป ระหว่าง บางซื่อและหัวลำโพง แล้วพบว่า “ราคา” และ “เวลา” คือสิ่งมีค่าที่ผู้ใช้บริการต้องจ่ายเพิ่ม

รถไฟปกติ ราคาอยู่ที่ 2 บาท เวลาเดินทางอยู่ที่ประมาณ 30 นาที นอกจากนี้ ยังได้เห็นชีวิตผู้คนบนรถไฟนับร้อยในแต่ละเที่ยว และมีความหลากหลายทั้งวัย อาชีพ

รถเมล์ จากสถานีกลางบางซื่อไปสถานีหัวลำโพง ด้วยสาย 49 ที่ แบ่งออกเป็น 2 เส้นทางเดินรถหลัก ๆ คือ วนซ้ายและวนขวา ทีมงานลองนั่งรถเมล์ สาย 49 แบบวนซ้าย จะมีค่าใช้จ่าย ราคา 21 บาท โดยหากเป็นเวลาเดินทางในสภาพการจราจรปกติ จะใช้เวลาประมาณ 1 ชั่วโมง แต่จากการสอบถามข้อมูลจากพนักงานเก็บค่าโดยสาร (กระเป๋ารถเมล์) เล่าว่า หากในสภาพการจราจรติดขัด ช่วงเช้า (08.00 – 10.00 น.) และเย็น (17.00 – 19.00 น.) สาย 49 วนซ้าย จะใช้เวลาเดินทางอยู่ที่ 1.30 – 3 ชั่วโมง

นอกจากนี้ จุดรอรถจะอยู่ฝั่งชุมทางรถไฟบางซื่อ ซึ่งยังมีข้อจำกัด คือ จำนวนรอบการวิ่งรถของสาย 49 ก็ยังมีไม่มาก

รถแท็กซี่ จะมีค่าใช้จ่ายที่ราคา 110 บาท หากการจราจรปกติจะใช้เวลาประมาณ 30-40 นาที แต่หากรถติดจะใช้เวลาอยู่ที่ 45 นาที – 1.30 ชั่วโมง โดยราคานี้ คือ กรณีที่ไม่ขึ้นทางด่วน จากการสอบถามพนักงานขับรถ เขาบอกว่าหากเลือกขึ้นทางด่วน จะต้องจ่ายเพิ่ม 50 บาท และช่วยลดเวลาเดินทางอยู่ที่ 30 นาที แต่หากเป็นการเดินทางในช่วงเช้าหรือเย็น ซึ่งการจราจรติดขัด จะใช้เวลาประมาณ 45 นาที – 1 ชั่วโมง

รถไฟฟ้ามหานคร (MRT) จะต้องเดินลงไปที่สถานีรถไฟฟ้าใต้ดิน ในอาคารใหญ่ สถานีกลางบางซื่อ เส้นทางจากสถานีกลางบางซื่อ – สถานีหัวลำโพง ราคา 42 บาท ใช้เวลาประมาณ 45 นาที เป็นเส้นทางที่หลีกเลี่ยงรถติด และสามารถขึ้นได้ 2 ฝั่ง ทั้งปลายทางสถานีหลักสอง และปลายทางสถานีเตาปูน จะเป็นการนั่งยาว ๆ ไปถึงสถานีหัวลำโพงได้เลย

แต่หากต้องขนสินค้าหรือขนของขนาดใหญ่ เส้นทางนี้อาจไม่ใช่ทางเลือกที่ดี เพราะนอกจากต้องเดินไกล ยังมีข้อจำกัดการใช้งานของ MRT ด้วย

การเดินทางด้วย 4 วิธีนี้ คือ การเดินทางต่อเดียวถึง โดยยังมีทางเลือกอื่นที่สามารถเดินทางได้ แต่เรื่องเส้นทางและค่าใช้จ่ายก็อาจจะเพิ่มด้วย


metropolis

นโยบายขนส่งสาธารณะเป็นอย่างไร ดูได้จากค่าเดินทาง

ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ การขนส่งสาธารณะ (Public Transportation) ไม่ใช่สินค้าสาธารณะ (Public Goods) เพราะการใช้บริการขนส่งสาธารณะในช่วงเวลาที่มีผู้ใช้หนาแน่น เป็นปฏิปักษ์ (Rival) คือ ทำให้ผู้อื่นใช้บริการได้น้อยลง และผู้ให้บริการขนส่งสาธารณะสามารถกีดกัน (Excludable) คือ ห้ามมิให้ผู้ไม่จ่ายค่าธรรมเนียมใช้บริการได้

แต่การขนส่งสาธารณะมีต้นทุนเริ่มต้นที่สูงและมีต้นทุนเฉลี่ยลดลงตามหน่วยการให้บริการ จึงมีลักษณะเป็น การผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) ซึ่งจะประสบปัญหาอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้

  1. ผู้ให้บริการตั้งราคา ณ จุดที่ทำให้ตนได้กำไรสูงสุด แต่เป็นจุดที่ปริมาณบริการมีน้อยกว่าจุดที่ทำให้ทั้งสังคมได้รับประโยชน์สุทธิ (ประโยชน์หักต้นทุน) สูงสุด เกิดความไร้ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์
  2. ผู้ให้บริการถูกรัฐบังคับให้ตั้งราคา ณ จุดที่ทำให้ทั้งสังคมได้รับประโยชน์สุทธิสูงสุด หรือเกิดประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ แต่ผู้ให้บริการจะประสบภาวะขาดทุน เพราะต้นทุนเฉลี่ยอยู่สูงกว่าราคาค่าบริการ
  3. ผู้ให้บริการถูกรัฐบังคับให้ตั้งราคา ณ จุดที่ผู้ให้บริการไม่ขาดทุน (แต่ไม่มีกำไร) แต่ทั้งสังคมจะได้รับประโยชน์สุทธิน้อยกว่าค่าสูงสุดที่เป็นไปได้ เกิดความไร้ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ แม้จะน้อยกว่าแบบข้อ 1

ดังนั้น การขนส่งสาธารณะ จึงมักประสบปัญหาความไร้ประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์หรือความล้มเหลวของตลาด (Market Failure) หากรัฐไม่แทรกแซง หรือประสบปัญหาการขาดทุนเมื่อรัฐแทรกแซง จนต้องอาศัยการอุดหนุนโดยรัฐ

การแทรกแซง ช่วยเหลือคนจน เป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากผู้ที่มีรายได้น้อยจะรับภาระค่าใช้จ่ายการเดินทางเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของตนที่สูงกว่าผู้ที่มีรายได้มาก การอุดหนุนด้านการขนส่งสาธารณะโดยรัฐจึงมีลักษณะเป็น การอุดหนุนก้าวหน้า (Progressive Subsidy) ซึ่งจะช่วยผู้มีรายได้น้อยมากกว่าผู้มีรายได้มาก และเป็นหนึ่งในมาตรการที่ลดความเหลื่อมล้ำ

เมื่อดูราคาค่าโดยสาร ขนส่งสาธารณะ ใน 3 เมืองใหญ่ คือ กัวลาร์ลัมเปอร์ โตเกียว และนิวยอร์ก จะเห็นว่า มีความแตกต่างกัน กล่าวคือ เมืองกัวลาร์ลัมเปอร์ ในมาเลเซีย มีอัตราค่าเดินทางไม่แตกต่างกันมากนัก ระหว่าง รถเมล์ รถราง และรถยนต์รับจ้าง หรือแท็กซี่ แม้การเดินทางด้วยระบบรางในกัวลาร์ลัมเปอร์จะต้องจ่ายแพงว่า แต่ก็ในอัตราที่เล็กน้อยเท่านั้น ส่วน เมืองโตเกียว ของญี่ปุ่น แท็กซี่ มีค่าใช้จ่ายแพงที่สุด นอกจากนี้ ยังมีราคาเริ่มต้นที่ต่างกัน คือ หากเป็นภายใน 23 เขตพิเศษปกครองตนเองของกรุงโตเกียว ค่าบริการฐานจะอยู่ที่ 710 เยน หรือ 210 บาท (ภายใน 1 กิโลเมตรแรก) ส่วนภายนอก 23 เขตพิเศษฯ ค่าบริการฐาน คือ 700 เยน หรือ 206 บาท (ภายใน 2 กิโลเมตรแรก) (อัตราแลกเปลี่ยน 1 เย็น: 0.26 บาท ณ วันที่ 9 ธันวาคม 2564)

ขณะที่ นิวยอร์ก สหรัฐอเมริกา การเดินทางทั้ง 3 แบบมีราค่าไม่ต่างกัน ยกเว้นการใช้บริการ “ทางด่วน” ที่ต้องจ่ายแพงกว่าอีกเท่าตัว

เมื่อนำค่าโดยสารขนส่งสาธารณะมาคำนวณกับรายได้ขั้นต่ำต่อวัน จะเห็นว่าทั้ง 3 เมืองใหญ่ มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 2 ถึงร้อยละ 7 โดยประมาณ ยกเว้นการใช้บริการแท็กซี่ในโตเกียวและนิวยอร์ก ที่ต้องจ่ายแพงถึงร้อยละ 16 จากรายได้ขั้นต่ำ

ข้อมูลเหล่านี้ อาจพอทำให้เห็นทิศทางว่า หากประเทศไทยจะทำให้ค่าใช้จ่ายในการเดินทางด้วยขนส่งสาธารณะถูกลง ควรมีสัดส่วนเท่าไรต่อรายได้ขั้นต่ำ เพื่อไม่ให้การพัฒนาเมืองสู่ความศิวิไลซ์ กลายเป็นสิ่งที่ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงได้อย่างเท่าเทียม


การเดินทาง ที่อยู่อาศัย

คนจนเมืองยุค 2020: วัดความเหลื่อมล้ำที่การพัฒนาเมือง

เมื่อการเดินทาง สัมพันธ์กับการหาเลี้ยงปากท้องของคนจนเมือง การมีอยู่ของ “สถานีรถไฟหัวลำโพง” จึงมีความหมายมากกว่าการเป็นพิพิธภัณฑ์ หรือพื้นที่พัฒนาเชิงพาณิชย์ เพราะคนจำนวนมากใช้บริการหัวลำโพงในฐานะขนส่งมวลชนราคาถูก ที่จะพาพวกเขาไปทำมาหากินในเขตเมืองชั้นใน

การศึกษาของโครงการวิจัย คนจนเมืองที่เปลี่ยนไปในสังคมเมืองที่กำลังเปลี่ยนแปลง มีการสำรวจคนจนเมือง 4 กลุ่ม คือ (1) ชุมชนเช่าถูกต้องตามกฎหมาย (2) ชุมชนแออัดที่ไม่มีสิทธิตามกฎหมาย (3) ผู้เช่าที่อยู่อาศัยราคาถูก และ (4) ผู้อยู่อาศัยในโครงการบ้านมั่นคง จำนวน 747 คน ในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล 3 จังหวัด คือ ปทุมธานี สมุทรปราการ และนนทบุรี พบว่าข้อมูลด้านการใช้ชีวิตที่สัมพันธ์กับเมือง นั้น คนจนเมือง ใช้เวลาการเดินทางไปทำงานเที่ยวละไม่เกิน 30 นาที และยังมีอีกร้อยละ 24.8 ที่ไม่ต้องใช้เวลาในการเดินทางเพราะทำงานอยู่ที่บ้าน ข้อมูลนี้ชี้ชัดว่า คนจนเมือง กลุ่มนี้ใช้เวลาไม่ต่างจากเมื่อ 35 ปีก่อน ซึ่งถือว่าคนจนเมืองมีความได้เปรียบในการเดินทางกว่าคนจำนวนมากที่อาศัยอยู่ตามชานเมืองของกรุงเทพฯ

ส่วนค่าใช้จ่ายการเดินทางเฉลี่ยพบว่า หากรวมผู้ที่ไม่ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปจนถึงที่เสียค่าใช้จ่ายไม่เกินวันละ 60 บาท มีถึงร้อยละ 71.3 โดยกลุ่มใหญ่ที่สุด คือ เดินทางโดยไม่มีค่าใช้จ่าย มากถึง 276 คน หรือร้อยละ 36.9

นอกจากนี้ ในความก้าวหน้าของงานวิจัยดังกล่าว ยังระบุข้อมูลว่า คนจนเมือง จ่ายค่าที่อยู่อาศัยต่ำ เมื่อเทียบกับรายได้ครัวเรือน โดยค่าใช้จ่ายด้านที่อยู่อาศัยแบบรวมค่าน้ำค่าไฟเฉลี่ยอยู่ที่ 2,894 บาทต่อเดือน หรือคิดเป็นร้อยละ 12.05 เมื่อเทียบกับรายได้ครัวเรือน โดยเฉพาะคนจนเมืองในชุมชนแออัดที่ไม่ต้องเสียค่าเช่าที่ดิน เสียเฉพาะค่าน้ำค่าไฟที่อาจสูงกว่าบ้านเรือนทั่วไป แต่โดยภาพรวมถือว่า คนจนเมือง จ่ายค่าที่อยู่อาศัยต่อรายได้ครัวเรือน ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของครัวเรือนทั่วประเทศ ตามผลการสํารวจของสํานักงานสถิติแห่งชาติปี 2562 ซึ่งอยู่ที่ ร้อยละ 20.8

ข้อมูลเหล่านี้ ผศ.บุญเลิศ วิเศษปรีชา และ รศ.ประภาส ปิ่นตบแต่ง กล่าวโดยสรุปไว้ใน “คนจนเมืองยุค 2020 : อ่านความหมายจากการวิจัยเชิงปริมาณ พื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล” ไว้ว่า คนจนเมือง ใช้เวลาและค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปทํางานน้อย มีรายจ่ายด้านที่อยู่อาศัยต่อรายได้ต่ำ แสดงให้เห็นถึงข้อได้เปรียบด้านที่ต้ังที่สําคัญ และไม่น่าประหลาดใจที่ความคาดหวังเกี่ยวกับที่อยู่อาศัยในอนาคตของกลุ่มตัวอย่างกลุ่มใหญ่ที่สุด คือ ร้อยละ 43.2 เลือกที่จะอยู่ในพื้นที่เดิมในเมือง เพราะที่อยู่อาศัยปัจจุบันอยู่ใกล้แหล่งงานและราคาถูก แม้จะไม่ใช่ที่อยู่อาศัยที่มีคุณภาพดีก็ตาม หากจะต้องออกไปเช่าที่อยู่ที่ได้มาตรฐานในละแวกใกล้เคียง ก็ต้องมีราคาแพงเกินกว่ารายได้ของพวกเขาจะรับได้ ส่วนการไปหาซื้อที่อยู่อาศัยที่อยู่ห่างไกลจากเมืองเพื่อให้ได้ราคาถูก นอกจากจะมีรายจ่ายค่าผ่อนส่งที่อยู่อาศัยแล้ว ก็ยังมีรายจ่ายค่าเดินทางที่สูงข้ึนด้วย ค่าครองชีพนอกย่านคนจนก็สูงกว่าย่านที่อยู่ของคนจนอีก ทั้งในที่อยู่อาศัยใหม่หลายคนอาจไม่สามารถประกอบอาชีพได้ดังเดิม เช่น คนที่เคยขายของอยู่ในละแวกใกล้เคียงไม่สามารถทําได้

ท้ังหมดนี้สะท้อนว่า การย้ายที่อยู่ทําให้คนจนเมืองสูญเสียข้อได้เปรียบด้านที่ตั้ง ดังน้ัน เมื่อมีโครงการพัฒนาเมืองที่เป็นเหตุให้พวกเขารื้อย้าย จึงเกิดกระแสต่อต้านจากคนในชุมชน ท้ังในชุมชนเก่าและในชุมชนแออัด


การรถไฟฯ สลัม ชุมชนแออัด

ที่อยู่อาศัยในเมือง ไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะครอบครอง โดยเฉพาะที่อยู่อาศัยมั่นคง 

นอกจากความสัมพันธ์ระหว่างที่อยู่อาศัยและการเดินทาง จะสะท้อนให้เห็นวิถีชีวิตของคนจนเมืองแล้ว “ความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัย” ก็เป็นอีกภาพสะท้อนการใช้ชีวิตในเมืองของคนกลุ่มนี้ ระยะหลัง เราจึงได้เห็นการพัฒนาเมืองในมิติต่าง ๆ ส่งผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนกลุ่มนี้

ตัวอย่างหนึ่ง คือ กลุ่มผู้ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาที่ดินในกรรมสิทธิ์ของการรถไฟแห่งประเทศไทย ประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่ของการรถไฟฯ หลายพันหลังคาเรือน เช่น ชุมชนบางซื่อ เขตบางซื่อ, ชุมชน กม.11 เขตจตุจักร, ชุมชนมักกะสัน เขตมักกะสัน และชุมชนบุญร่มไทร เขตราชเทวี พวกเขาได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาที่ดินในกรรมสิทธิ์ของการรถไฟฯ เช่น โครงการพัฒนารถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน โครงการพัฒนาพื้นที่เชิงพาณิชย์มักกะสันคอมเพล็กซ์ และโครงการพัฒนาที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์อื่น ๆ 

การขอคืนพื้นที่โดยการรถไฟฯ มีผลให้ชาวบ้านต้องออกจากพื้นที่เหล่านี้ในทันที แต่เนื่องจากหลายคนยังไม่มีที่ไป ไม่สามารถย้ายได้ จึงกลายเป็นข้อพิพาทนำมาสู่ความขัดแย้ง เกิดการฟ้องร้องระหว่างหน่วยงานรัฐและประชาชน

ชาวบ้านหลายครัวเรือนอาศัยอยู่ในที่ดินของการรถไฟฯ มาหลายสิบปี บางครัวเรือนระบุว่า อาศัยสืบต่อกันมาจากรุ่นสู่รุ่น โดยสามารถแบ่งลักษณะที่มาและรูปแบบของการอยู่อาศัยได้เป็น 2 แบบ คือ 

  1. ซื้อหน้าดิน เป็นการซื้อพื้นที่จับจองจากผู้ที่ถือตนว่าครอบครองที่ดินของการรถไฟฯ นอกกรรมสิทธิ์ เป็นการตกลงปากเปล่าขอจับจองที่ดิน โดยไม่ต้องจ่ายรายเดือน ตั้งแต่ราคา 50,000 – 1,000,000 บาท ขึ้นอยู่กับทำเลที่ตั้งและขนาดของที่ดิน
  2. เช่า แบ่งออกเป็นการเช่าทั้งหลังและเช่าเป็นห้อง โดยมีราคาใกล้เคียงกัน ตั้งแต่ 1,200 – 4,000 บาทต่อเดือน 

ส่วนการใช้น้ำและไฟฟ้า มักเป็นการขอพ่วงจากที่อยู่อาศัยใกล้เคียง โดยจ่ายค่าน้ำและค่าไฟฟ้าเป็นยูนิต และมีค่าธรรมเนียมเพิ่มเติมทำให้ค่าใช้จ่ายส่วนนี้สูงกว่าอัตราหน่วยบริการปกติ

ในอนาคต ไม่ว่าค่าบริการขนส่งสาธารณะจะสูงขึ้น หรือชุมชนของพวกเขาถูกไล่รื้อ โยกย้ายออกห่างจากแหล่งทำกินหารายได้ ปัจจัยเหล่านี้จะยิ่งถ่างให้ความเหลื่อมล้ำของผู้คนในเมืองให้ยิ่งห่างออกจากกันมากขึ้น


บ้านมั่นคง คนจนเมือง

หากคนจนเมืองจะมีบ้านสักหลังต้องทำอย่างไร?

เกือบสิบปีก่อน ประเทศไทยมีประชาชนอาศัยอยู่ในพื้นที่บุกรุกและเป็นชุมชนแออัดมากกว่า 6.7 ล้านคน นอกจากนี้ยังมีผู้คนไม่มีที่อยู่อาศัยเป็นหลักแหล่ง อย่างคนไร้บ้าน หรือผู้ใช้ชีวิตในที่สาธารณะอีกกว่า 1.5 ล้านคน ไม่เพียงเท่านั้น ยังมีผู้ขาดความมั่นคงในที่อยู่อาศัยอีกกว่า 5.1 ล้านคน เช่น อาศัยในที่ดินของรัฐ ไม่มีกรรมสิทธิ์ นี่เป็นตัวเลขที่คำนวณเฉพาะในพื้นที่กรุงเทพฯ ปริมณฑล และหัวเมืองต่าง ๆ เท่านั้น แต่สะท้อนปัญหา ที่อยู่อาศัยและประชาชนไทยได้อย่างชัดเจน

ผ่านมาเกือบสิบปี ตัวชี้วัดด้านสัดส่วนของประชากรในเขตเมืองที่อาศัยอยู่ในสลัม (SDG 11) ตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ที่แม้จะมีแนวโน้มลดลง จากร้อยละ 27 ในปี 2553 มาเป็น ร้อยละ 23.70 ในปี 2561 และยังทรงตัวจนถึงปัจจุบัน แต่ก็สะท้อนว่าปัญหาความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัย โดยเฉพาะในกลุ่ม “คนจนเมือง” ยังเป็นเรื่องสำคัญ

โครงการบ้านมั่นคง โดย สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน หรือ พอช. ในสังกัด กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นหนึ่งในกลไกที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อแก้ปัญหาให้กับผู้ที่ไม่มีความมั่นคงในที่อยู่อาศัย เป็นผู้สร้างกระบวนการจัดหาบ้านคนจนเมือง แต่กว่าจะได้บ้านสักหลังก็ต้องผ่านหลายกระบวนการ

เริ่มแรก เมื่อชุมชนคนจนเมืองต้องการที่อยู่ใหม่ที่มั่นคงขึ้น สมาชิกในชุมชนต้องรวมตัวกันสร้างความเข้าใจในชุมชน จากนั้นก็ติดต่อเข้าไปยัง พอช. จะมีเจ้าหน้าที่ให้คำแนะนำ ตั้งแต่การจัดตั้งกลุ่มออมทรัพย์ของชุมชน เพื่อสร้างฐานเงินของตัวเอง และการสำรวจข้อมูลชุมชน

หากมีการเจรจาเรื่องสิทธิในที่อยู่อาศัยกับเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินแล้ว จะได้คำตอบว่าแนวทางการพัฒนาที่อยู่อาศัยจะเป็นไปในทิศทางใด เฉพาะขั้นตอนนี้ใช้เวลาประมาณ 3 เดือน – 1 ปี

ความเป็นไปได้ 6 แนวทาง

  1. การปรับปรุงชุมชนให้มั่นคงในที่ดินเดิม หรือ Slum Upgrading คือ อยู่ในที่ดินเดิม แต่ปรับปรุงให้มีสภาพที่ดีขึ้น
  2. การปรับผังที่ดินใหม่ หรือ Re – blocking อาจมีการปรับรื้อย้ายบ้านบางส่วน แต่ต้องเสียค่าที่ดินในกรณีเช่าที่ระยะยาว หรือซื้อพื้นที่สลัมเดิม
  3. การแบ่งปันที่ดิน หรือ Land Sharing ระหว่างชุมชนและเจ้าของที่ดิน เพื่อให้เช่าหรือขายที่ดินบางส่วนในราคาถูก
  4. การก่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ในที่ดินเดิม หรือ Reconstruction ชุมชนก่อสร้างที่อยู่อาศัยใหม่ทั้งหมด ในที่ดินเดิม หรือใกล้กับบริเวณเดิม และแหล่งงาน มีความมั่นคงโดยการเช่าที่ระยะยาว
  5. การรื้อย้ายออกไปอยู่ในที่ใหม่ หรือ Relocation คือชุมชนรวมเงินกันซื้อที่ดิน ช่วยให้ชุมชนมีความมั่นคง แต่อาจต้องไปไกลจากชุมชนเดิม
  6. รูปแบบการพัฒนาด้านอื่น ๆ หลายรูปแบบ เช่น การย้ายเพื่อสร้างชุมชนเกษตรกรรมชานเมือง การเช่าซื้อโครงการบ้านจัดสรร

ในกระบวนการสร้างที่อยู่อาศัย พอช. มีส่วนในการสนับสนุนงบประมาณ อุดหนุนให้เปล่ากับชุมชน ได้แก่

  • งบฯ อุดหนุนการพัฒนาที่อยู่อาศัย 30,000 บาท
  • งบฯ พัฒนาระบบสาธารณูปโภคชุมชน คือ ปรับปรุงในที่ดินเดิม 40,000 บาท, ปรับปรุงในที่ดินใหม่ 45,000 บาท และสำหรับสร้างอาคารสูง 50,000 บาท
  • งบฯ บริหารจัดการปรับปรุงชุมชน ร้อยละ 5 จากค่าใช้จ่ายทั้งหมด แต่ไม่เกิน 500,000 บาท

นอกจากนี้ยังมีกลไกอื่น ๆ ในการช่วยบริหารจัดการที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด เช่น การซื้อที่ดิน ไถ่จำนองเพื่อรักษาสิทธิ์ ผ่านการจัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน ที่เป็นแหล่งเงินทุนให้กับคนจนหรือเกษตรกรให้สามารถแก้ปัญหาเรื่องการจัดสรรที่ดินทำกินและที่อยู่อาศัยได้ หรือการถือกรรมสิทธิ์ร่วมแบบโฉนดชุมชน ระหว่างรัฐและประชาชน โดยนำที่ดินของรัฐมาออกออกเอกสารสิทธิ์อนุญาตให้เกษตรกรผู้มีฐานะยากจนเข้าไปทำกินได้

แต่แนวทางต่าง ๆ เหล่านี้ ความคืบหน้า “เป็นไปอย่างล่าช้า” เพราะแม้รัฐจะมีกลไกให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยเข้าถึงสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยได้ง่ายขึ้น เช่น โครงการบ้านหลังแรก บ้านล้านหลัง หรือโครงการอื่น ๆ ที่สถาบันการเงินภายใต้กำกับของรัฐพยายามให้ความช่วยเหลือ แต่ชีวิตคนหาเช้ากินค่ำไม่น้อย นั้นยากเหลือเกินที่จะจินตนาการว่า “หลักประกันความมั่นคง” ที่จะใช้เพื่ออ้างอิงกับแหล่งเงินกู้นั้น หน้าตาเป็นอย่างไร


ผังเมือง

แนวคิดที่ควรเดินไปด้วยกัน “ผังเมือง” และ “สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง”

ในบทความ “สิทธิที่จะมีส่วนร่วมในเมือง The Right to the city” ที่ ผศ.บุญเลิศ วิเศษปรีชา เขียนไว้ใน “รัฐประหาร พื้นที่ พลเมือง” ชวนทบทวนและสังเคราะห์แนวคิดดังกล่าว เพราะแม้แนวคิดนี้จะมีเป้าหมายสำคัญเพื่อสร้างสรรค์เมืองที่มีความยุติธรรมแก่ผู้อยู่อาศัยในเมือง แต่การรับรู้และการเข้าใจแนวคิดนี้ในแวดวงวิชาการไทยและผู้กำหนดนโยบายยังไม่มีมากนัก

เขากล่าวถึง อองรี เลอแฟรบ (Henry Lefebvre) นักสังคมวิทยาชาวฝรั่งเศส ที่เขียน “The Right to the City” เป็นบทหนึ่ง รวมอยู่ในหนังสือ Le Droit à la ville (Writing on Cities) ซึ่งตีพิมพ์ครั้งแรกเป็นภาษาฝรั่งเศสในปี 1968 มีตอนหนึ่งได้วิพากษ์การศึกษาและการวางผังเมืองที่ถูกผูกขาดอยู่ในมือของสถาปนิกและนักผังเมืองว่า “สถาปนิกดูเหมือนจะก่อร่างและสร้างความเป็นทฤษฎีเกี่ยวกับความหมายของพื้นที่หรือสถานที่ต่าง ๆ ด้วยการตีความของพวกเขาเอง” แล้วก็ทำให้เป็นศัพท์แสงทางทฤษฎี รวมถึงสถาปนาให้เป็นสถาบันและเรียกการออกแบบนี้อย่างชอบธรรมว่า “การวางแผน (Planning)”

ข้อผิดพลาดอย่างสำคัญของการออกแบบดังกล่าว เลอแฟรบเรียกว่า ระบบที่ปิดต่อผู้อยู่อาศัย คือ มองข้ามผู้คนที่รับรู้และอยู่อาศัยในพื้นที่นั้น ๆ เขาเสนอว่า ศาสตร์ในการทำความเข้าใจเมือง ต้องการมุมมองทางประวัติศาสตร์และทางสังคมวิทยา พร้อมเน้นความสำคัญว่า ต้องผนวกรวมวิถีของการอยู่อาศัยของผู้คนในเมือง เข้ากับการวางผังและออกแบบเมืองว่า คนที่อยู่อาศัยรับความหมาย (Reception) และปรับเปลี่ยนความหมาย (Adoption) โดยการกระทำและปฏิบัติการของพวกเขาอย่างไร

“ผังเมือง” กับการแก้ปัญหาที่อยู่อาศัย : กรณีศึกษาในต่างประเทศ

ในสารานุกรมบริแทนนิกา (Britannica) การวางผังเมือง (Urban Planning) คือ การออกแบบและใช้กฎระเบียบกำกับการใช้พื้นที่ โดยเน้นที่รูปแบบกายภาพ การใช้งานทางเศรษฐกิจ ผลกระทบทางสังคมของสิ่งแวดล้อมของเมือง และตำแหน่งของกิจกรรมต่าง ๆ ภายในเมือง

เนื่องจากการวางผังเมืองต้องพิจารณาด้านวิศวกรรมศาสตร์ สถาปัตยกรรมศาสตร์ และด้านสังคม-การเมือง การวางผังเมืองจึงเป็นอาชีพที่ต้องอาศัยความชำนาญเฉพาะ และเป็นความพยายามที่เกี่ยวข้องกับเจตจำนงทางการเมือง (Political Will) การมีส่วนร่วมทางการเมือง และแขนงความรู้ทางวิชาการ

ช่วงปลายศตวรรษที่ 20 คำว่า “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” (Sustainable Development) ถูกนำมาแสดงผลลัพธ์ในอุดมคติของผลรวมของเป้าหมายในการวางผังเมืองทั้งหมด World Commission on Environment and Development ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากสหประชาชาติ ให้นิยาม “ความยั่งยืน” (Sustainability) ไว้ในหนังสือ Our Common Future (1987) ว่าคือ “การพัฒนาที่ตอบสนองความจำเป็นในปัจจุบันโดยไม่ทำลายความสามารถของรุ่นต่าง ๆ ในอนาคตที่จะตอบสนองความจำเป็นของตน” แม้จะมีฉันทามติยอมรับเป้าหมายความยั่งยืนนี้อย่างกว้างขวาง การตัดสินใจวางผังเมืองระดับใหญ่จะเกี่ยวข้องกับความจำเป็นต้องแลกเปลี่ยน (Trade-off) ระหว่างเป้าหมายย่อยต่าง ๆ และมักจะพัวพันกับความขัดแย้ง

รูปแบบเมือง ที่พอจะแก้ปัญหาที่อยู่อาศัยได้ มีอย่างน้อย 2 รูปแบบ คือ การจัดโซน และเมืองใหม่

สำหรับ การจัดโซนและการควบคุมพื้นที่ระดับย่อย นั้น เกิดขึ้นเมื่อเมืองอุตสาหกรรมในโลกตะวันตกขยายตัวอย่างรวดเร็วในครึ่งแรกของศตวรรษที่ 20 โรงงานต่าง ๆ เข้ารุกล้ำพื้นที่อยู่อาศัย ตึกแถว (Tenement) กระจุกตัวกันท่ามกลางบ้านขนาดเล็ก และตึกระฟ้าบดบังอาคารอื่น แต่แม้การจัดโซนจะคุ้มครองผู้พำนักอาศัยจากการใช้งานที่ดินข้างเคียงแบบไม่พึงประสงค์ แต่ก็เป็นการบังคับให้ผู้อยู่อาศัยต้องเดินทางไกลขึ้น เพื่อไปทำงานและเพิ่มการเดินทางที่เป็นกิจวัตร จึงทำให้เกิดการจราจรที่ติดขัด และจำกัดกิจกรรมในแต่ละส่วนของเมืองตามแต่ละช่วงเวลาของวัน

ขณะที่การจัดโซนบางครั้งทำให้เกิดข้อพิพาท คดีความในศาลของสหรัฐอเมริกาท้าทายเทศบัญญัติการจัดโซน โดยกล่าวหาว่า การจัดโซนที่บังคับให้มีการสร้างอาคารอยู่อาศัยแบบเดี่ยวบนที่ดินขนาดใหญ่ จะจำกัดจำนวนการก่อสร้างบ้านที่ไม่แพงสำหรับครัวเรือนรายได้น้อย ในบางมลรัฐ ศาลตัดสินให้มีการจัดโซนแบบยกเว้น และในรัฐอื่น มีการออกกฎหมายของมลรัฐเพื่อบรรเทาปัญหาการจัดโซนนี้

สิ่งที่เกิดขึ้นไปพร้อมกับวิวัฒนาการของการจัดโซนในสหรัฐอเมริกา คือ การพัฒนาการควบคุมพื้นที่ระดับย่อย ที่ออกกฎระเบียบสาธารณะควบคุมพื้นที่เปล่าที่มีอยู่เดิม กฎระเบียบเหล่านี้ส่งผลต่อการออกแบบในโครงการพัฒนาที่เกิดขึ้นใหม่ และระบุว่า ถนนเส้นใหม่จะต้องสอดคล้องกับผังเมืองโดยรวม เทศบัญญัติพื้นที่ย่อยบางฉบับบังคับให้ผู้พัฒนาที่ดินต้องจัดที่ดินสำหรับถนน สนามเด็กเล่น ที่ตั้งโรงเรียน และออกค่าใช้จ่ายในการก่อสร้างอาคารเหล่านี้ทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมดด้วยตนเอง

ส่วนรูปแบบ เมืองใหม่ เกิดขึ้นมากช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เพื่อเก็บเกี่ยวผลกระทบทางบวกข้ามพื้นที่ จากเมืองเดิมอย่างมีแบบแผนการพัฒนา แทนที่จะปล่อยให้เกิดการเติบโตของพื้นที่รอบนอกเขตเมือง (Exurb) อย่างไร้แบบแผน

เมืองใหม่เหล่านี้ในประเทศส่วนใหญ่ ยกเว้นในสหภาพโซเวียต เป็นชานเมืองเพื่อการอยู่อาศัย (Residential Suburb) แต่เมืองใหม่บางแห่งในอังกฤษ เช่น Milton Keynes ฯลฯ ประสบความสำเร็จในการดึงดูดทั้งอุตสาหกรรมและประชากรมาสู่พื้นที่เมืองใหม่แบบมีอาคารไม่สูง ในสวีเดน รัฐบาลประสบความสำเร็จในการก่อสร้างชานเมืองเพื่อการอยู่อาศัยแบบมีอาคารสูง ที่เข้าถึงได้โดยบุคคลที่มีระดับรายได้แตกต่างกัน

Tapiola ในเขตมหานคร Helsinki ประเทศฟินแลนด์ เป็นการรวมกันของอาคารไม่สูงโดยอาศัยแนวคิดดั้งเดิมของ Sir Ebenezer Howard (ผู้ก่อตั้งขบวนการเมือง-สวน (Garden-City Movement) แห่งอังกฤษและผู้มีอิทธิพลต่อการวางผังเมืองยุคใหม่ทั้งโลก) และนำสถาปัตยกรรมขั้นสูงสุดมาใช้ แม้กระนั้น การพัฒนาเมืองใหม่ในฝรั่งเศส อิตาลี สเปน และเบลเยี่ยม ส่วนใหญ่จะเกิดเป็นโครงการที่อยู่อาศัยแบบอาคารสูงที่ไม่พึงประสงค์และมีขนาดใหญ่สำหรับผู้ใช้แรงงาน โดยอยู่ในเขตนอกสุดของเมืองเดิม

ส่งเสริมความหลากหลายของการใช้งานที่ดิน

โมเดลสมัยใหม่นิยม (Modernist Model) เกี่ยวข้องกับการรื้อทำลายและการก่อสร้างใหม่ขนานใหญ่ ภายใต้การชี้นำทิศทางโดยเจ้าหน้าที่ผังเมืองที่แยกตัวออกจากความเห็นของสาธารณชน โมเดลสมัยใหม่นิยมนี้ถูกโจมตีอย่างหนักทั้งทางวิชาการและทางการปฏิบัติในพื้นที่

Jane Jacobs นักวิชาการด้านเมือง (Urbanologist) ในหนังสือ The Death and Life of Great American Cities (1961) เธอบรรยายอย่างเสียดสีถึงการพัฒนาดาวน์ทาวน์ใหม่และโครงการที่อยู่อาศัยว่า ประกอบไปด้วย “เมืองสวนอันสว่างไสว” โดยวิพากษ์ปฏิบัติการรื้อทำลายขนาดใหญ่ว่า ทำลายสายใยอันซับซ้อนทางสังคมของเมืองต่าง ๆ และบังคับใช้ความเป็นระเบียบแบบอมนุษย์ เธอเสนอให้มองความหนาแน่นประชากรไม่ใช่เป็นความเลวร้าย แต่เป็นปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่งต่อความมีชีวิต (Vitality) ของเมือง เธอถือว่า ชีวิตตามถนนที่มีชีวิตชีวาทำให้เมืองเหล่านั้นน่าดึงดูด และเธอยังส่งเสริมความหลากหลายของการใช้งานที่ดินและความหลากหลายของประชากร ให้เป็นมูลค่าหลักในการบริหารการพัฒนาเมือง

ในมุมมองของ Jane Jacobs ความหลากหลายของเมืองสนับสนุนการเจริญเติบโตอย่างยั่งยืน ในขณะที่สภาวะเมืองที่ไม่มีความหลากหลายมีแนวโน้มจะต้องอาศัยการถลุงทรัพยากรอย่างไม่ยั่งยืน เช่น เมืองป่าไม้ หรือ เมืองเหมือง ที่ล่มสลายหลังทรัพยากรที่มีค่าหมดไป ในทศวรรษ 1960 ขบวนการเคลื่อนไหวด้านสังคมเมืองต่าง ๆ (บางครั้งยกระดับไปถึงขั้นการลุกฮือ) ต่อต้านการวางผังเมืองแบบสมัยใหม่นิยมขนานใหญ่ ในเมืองต่าง ๆ ของสหรัฐอเมริกาและยุโรป ความพยายามที่จะรื้อทำลายที่อยู่อาศัยที่มีผู้อาศัยอยู่ได้รับการต่อต้านอย่างหนัก ในประเทศกำลังพัฒนา ความพยายามของรัฐบาลที่จะทำลายสลัมหรือสิ่งก่อสร้างที่ไม่งามตาก็กระตุ้นให้เกิดการต่อต้านในทำนองเดียวกัน

เมื่อสิ้นสุดศตวรรษที่ 20 ธรรมเนียมการวางผังเมืองในสหรัฐอเมริกาและยุโรปเริ่มพิจารณาข้อโต้แย้งของ Jane Jacobs โดยจุดเน้นใหม่อยู่ที่การฟื้นฟูอาคารเดิม การอนุรักษ์ทางประวัติศาสตร์ การใช้งานใหม่แบบปรับตัวของโครงสร้างที่ล้าหลังแล้ว การพัฒนาแบบผสมการใช้งาน และ “เมือง 24 ชั่วโมง” หรือเขตที่มีความหลากหลายของการทำงานที่จะสร้างกิจกรรมตลอดทั้ง 24 ชั่วโมง โครงการใหม่ขนาดใหญ่ แม้ในบางกรณีจะยังเกี่ยวพันกับการรื้อทำลายที่อยู่อาศัยที่มีผู้อาศัยอยู่หรือโครงสร้างด้านพาณิชยกรรม เริ่มก่อสร้างมากขึ้นบนพื้นที่ว่างหรือ “บราวน์ฟิลด์” (Brownfield) เช่น ลานรางรถไฟที่เลิกใช้งาน และเขตโรงงานที่ถูกทิ้งร้าง

แม้กระนั้น ในประเทศกำลังพัฒนา แนวคิดสมัยใหม่นิยมที่มาจากยุคก่อนหน้ายังคงมีอิทธิพลอยู่ ตัวอย่างเช่น ประเทศจีน ขณะเตรียมการจัดการแข่งขันโอลิมปิก 2008 ที่ปักกิ่ง ก็ทำการย้ายถิ่นฐานของประชากรเมืองจำนวนมาก เพื่อสร้างถนนและสนามกีฬา รวมไปถึงพัฒนาเขตพาณิชยกรรมใหม่โดยใช้อาคารสูง ตามโมเดลการทำงาน (Functionalist Model) ของ Le Corbusier

“สร้างการมีส่วนร่วม” ผ่านการวางผังเมืองร่วมสมัย (Contemporary Planning)

วิธีการต่าง ๆ ที่ใช้ในการจัดทำผังเมืองในต้นศตวรรษที่ 21 ไม่เป็นไปตามโมเดลใดโมเดลหนึ่ง ทั้งในด้านกระบวนการที่ทำซ้ำได้หรือผลลัพธ์ที่พึงปรารถนา ในยุโรปและสหรัฐเมริกา การเรียกร้องโหมดการมีส่วนร่วม ที่ดึงให้ผู้อยู่อาศัยที่น่าจะได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงมากที่สุด เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการวางแผนเพื่อท้องถิ่นของตนเอง ถูกนำมาใช้ในบางเมืองเท่านั้น แม้แนวคิดการมีส่วนร่วมจะในการวางผังเมืองจะแพร่หลายไปทั่วโลกแล้วก็ตาม

โดยทั่วไป ระดับการมีส่วนร่วมของสาธารณะในการวางผังเมือง จะสะท้อนความเป็นประชาธิปไตยในท้องที่นั้น ในประเทศที่รัฐบาลเป็นเผด็จการ การวางผังเมืองก็เป็นแบบเผด็จการ ภายใต้โครงสร้างที่เน้นการมีส่วนร่วมมากขึ้น บทบาทการวางผังเมืองถูกเปลี่ยนจากของผู้เชี่ยวชาญมาเป็นของผู้ไกล่เกลี่ยระหว่างกลุ่มหรือ “ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย” (Stakeholders) แต่ละราย

แต่นักวิจารณ์ก็แย้งว่า กระบวนการนี้อาจระงับไม่ให้เกิดนวัตกรรมหรืออาจส่งเสริมความปรารถนาของผู้มีอำนาจการเมืองสูงสุด อันนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ขัดกับประโยชน์สาธารณะ นักวิจารณ์ยังกังวลด้วยว่า การตอบสนองแบบ “ไม่ใช่ในสวนหลังบ้านฉัน” (Not in my back yard, NIMBYism) จะกีดกันที่อยู่อาศัยราคาไม่แพงและโครงการสาธารณะที่จำเป็น หากผู้อยู่อาศัยในเขตใกล้เคียงสามารถวีโต้การก่อสร้างใดก็ได้ที่ตนกลัวว่า จะลดมูลค่าที่ดินของตน

โดยสรุป ความหลากหลายอย่างมโหฬารของประเภทโครงการที่นักวางแผนต้องทำ การขาดฉันทามติในเรื่องกระบวนการและเป้าหมาย และความหลากหลายของแนวทางที่ใช้ในเมืองและประเทศต่าง ๆ ทำให้เกิดความหลากหลายในการวางผังเมืองร่วมสมัย

แม้กระนั้น หลักการดั้งเดิมของการแบ่งแยกการใช้งานอย่างเข้มงวด ยังคงอยู่ในหลายพื้นที่ แต่มีแนวโน้มที่สังเกตได้ของการพัฒนาแบบผสมการใช้งาน โดยเฉพาะในกิจกรรมที่เติมเต็มกันและกัน เช่น การค้าปลีก ความบันเทิง และการอยู่อาศัย ภายในศูนย์กลางเมือง


มหานคร metropolis

เกณฑ์ความเป็น “มหานคร” สะท้อนการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

“มหานคร” คือ การเป็นนครขนาดใหญ่หรือเขตเมืองขยาย ที่เป็นศูนย์กลางสำคัญทางเศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรมของประเทศหรือภูมิภาค และเป็นศูนย์กลางที่สำคัญด้านการเชื่อมต่อ การค้า และการสื่อสารในระดับภูมิภาคหรือระหว่างประเทศ

ลักษณะสำคัญของมหานคร คือ ประการแรก เป็นศูนย์กลางการปกครอง เศรษฐกิจการเงิน สังคมและวัฒนธรรม สามารถที่จะดึงเอาผลผลิตของประเทศนั้น ๆ มาอยู่ภายในเขตเมืองใหญ่ เพื่อการเก็บรวบรวม การค้าขายและการขนส่ง ตามปกติแหล่งอุตสาหกรรมจะตั้งอยู่ภายในหรือใกล้มหานครด้วย

ประการที่สอง ตั้งอยู่โดด ๆ ไม่มีอาณาเขตติดต่อกับมหานครอื่น ๆ ถ้าติดต่อกับชุมชนเมืองอื่น ๆ จะกลายเป็นอภิมหานคร (megalopolis) ซึ่งก็คือ เขตที่มีเมืองและนครใหญ่ ๆ อยู่หนาแน่นติดต่อกัน ตัวอย่างเช่น ทางชายฝั่งของสหรัฐอเมริกาด้านมหาสมุทรแอตแลนติก ตั้งแต่ทางใต้ของเมืองบอสตันลงมาถึงกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ซึ่งมีเมืองเรียงรายเป็นจำนวนมาก และมีประชากรอาศัยอยู่หนาแน่น

กรุงเทพมหานคร เป็น “เอกนคร หรือ เมืองโตเดี่ยว” (primate city) คือ เป็นเมืองที่มีขนาดใหญ่และมีการขยายตัวของเมืองมากกว่าเมืองอื่น ๆ จนเกิดความแตกต่างในขนาดของประชากรอย่างเห็นได้ชัด มีผู้เปรียบเทียบเมืองเอกนครนี้ว่าเป็นมหานคร

มหานคร เป็นนครขนาดใหญ่ ซึ่งส่วนใหญ่แล้วมีประชากรมากกว่าห้าแสนคนในเขตนคร และอย่างน้อยหนึ่งล้านคนในเขตปริมณฑล เมืองใหญ่ที่อยู่ในเขตปริมณฑลแต่ไม่ได้เป็นแกนกลางของเขตนั้น โดยทั่วไปจะไม่นับว่าเป็นมหานคร แต่เป็นส่วนหนึ่งของปริมณฑลนั้น

ผลจากการวิจัยเปรียบเทียบในมหานคร 58 แห่ง โดย metropolis พบว่ามีตัวชี้วัดมากถึง 38 ด้าน ภายใต้ 6 หัวข้อหลัก คือ ธรรมาภิบาล ในบริบทของการปกครอง, การพัฒนาเศรษฐกิจ, ความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทางสังคม, ความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อม, ความเท่าเทียมทางเพศ และคุณภาพชีวิต

นั่นหมายความว่า การเป็นมหานคร แทบจะมีความหมายในตัวของมันเองอยู่แล้วว่า ไม่เพียงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน นวัตกรรมทางเทคโนโลยี หรือการลงทุนเท่านั้น แต่ยังต้องเป็นการพัฒนาเมืองโดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังอีกด้วย


อ้างอิง

Author

Alternative Text
AUTHOR

The Active

กองบรรณาธิการ The Active